A insegurança jurídica brasileira é um fato tão notório que até prescinde de prova, como reza o artigo 374, I, do Código de Processo Civil [1] (se é que este dispositivo ainda está vigente, sabe-se lá se algum juiz das profundezas do Brasil já não o declarou inconstitucional e ainda não ficamos sabendo!). No âmbito do Tribunal de Contas da União (TCU) não é diferente. Apesar de não ser um tribunal judiciário, o TCU produz decisões e, por consequência, jurisprudência — que deve ser observada pelos entes públicos submetidos ao seu rigoroso controle externo.
No âmbito das decisões da Corte de Contas Federal, há muito havia se consagrado o entendimento de que a delegação do poder de ordenar despesas a secretários municipais demandaria a edição de lei municipal específica, vedada a atribuição dessa responsabilidade por meio de simples decreto ou portaria. Assim a corte decidiu nos acórdãos 10.397/2021-2ª Câmara [2]; 4.485/2022-2ª Câmara [3]; 9.026/2023-2ª Câmara [4]; 3.161/2024-1ª Câmara [5] e 747/2025-Plenário [6], mas recentemente modificou completamente a linha jurisprudencial que outrora havia consolidado, no Acórdão 2.896/2025-Plenário, publicado no Boletim de Jurisprudência nº 569, de 2 de fevereiro de 2026 [7].
No voto do ministro Antonio Anastasia, relator do caso, é curioso notar que não há a indicação de superação dos precedentes (overruling) e nem a identificação de alguma situação peculiar no caso concreto que impeça a sua aplicação (distinguishing), mas sim uma espécie de releitura dos acórdãos anteriores, que foi utilizada para fundamentar a nova decisão como se ela estivesse alinhada aos entendimentos pretéritos da corte.
Nas palavras do ministro relator, “a existência de legislação municipal é precisamente o pressuposto acolhido por esta Corte, a fim de reconhecer a eficácia da delegação de competência pela ordenação de despesas a secretário municipal. Em conformidade com os Acórdãos 2.532/2023-TCU-1ª Câmara (Rel. Ministro Benjamin Zymler) e Acórdão 1.924/2024 – Plenário (Relator: Ministro Aroldo Cedraz), a existência de norma municipal nesse sentido afasta a responsabilidade do Prefeito. Na mesma linha os Acórdãos 3.161/2024-TCU-1ª Câmara (Rel. Ministro Walton Alencar Rodrigues) e 4.485/2022-TCU-2ª Câmara (Rel. Ministro-Substituto Marcos Bemquerer)”.
Data maxima venia, a leitura dos precedentes mencionados pelo julgador parece completamente equivocada. Chamar um cavalo de leão não lhe faz crescer uma juba.
O relator menciona acórdãos onde se exigiu a edição de lei municipal em sentido estrito para afastar a responsabilidade do prefeito enquanto ordenador de despesas municipais, mas esvaziou o seu sentido ao empregar os vocábulos “legislação” e “norma” (termos mais abrangentes, mais amplos) para chamar o que outrora foi definido pela corte como “lei municipal” (termo menos abrangente, mais específico) em decisões que expressamente rejeitaram a delegação da função de ordenador de despesas por meio de decreto ou de portaria.
Os acórdãos 10.397/2021-2ª Câmara; 9.026/2023-2ª Câmara; 3.161/2024-1ª Câmara e 747/2025-Plenário foram todos publicados em boletins de jurisprudência oficiais com o mesmo enunciado: “A delegação de competência a secretário realizada por decreto municipal é insuficiente para afastar a responsabilidade do prefeito pela utilização de recursos federais. Se não houver lei municipal dispondo diferentemente, o ordenador de despesas é o prefeito, titular máximo da administração pública local”.
Ora, se é vedado o decreto (e também a portaria, conforme se decidiu no Acórdão 4.485/2022-2ª Câmara), então somente lei em sentido estrito pode promover a delegação. Se a leitura mais recente da corte é que “lei municipal” aqui pode ser lida como “legislação” ou “norma” – o que abarca espécies como decretos, portarias, resoluções, etc. – como fica a parte da rejeição à delegação por decreto contida nos acórdãos?
TCU não precisa ter vergonha de assumir que alterou sua jurisprudência
Não assumir isso apenas causa ainda mais insegurança jurídica, pois a partir de agora passa a ficar cada vez mais difícil entender as decisões do tribunal que exijam edição de lei em sentido estrito para a prática de determinados atos administrativos. Quem garante que posteriormente a corte não vai sancionar gestores alegando que falou em “legislação” com sentido de “lei em sentido estrito” ou que deixará de sancionar por entender que seu entendimento anterior de “lei” em determinada questão era pertinente a todo tipo de espécie legislativa? Insegurança gerada tanto para a punição dos ilícitos quanto para a impunidade reinante.
O último acórdão da Corte de Contas federal a exigir a publicação de lei municipal específica para a delegação da função de ordenador de despesas, o 747/2025-Plenário, foi julgado pelo TCU em abril de 2025. A superação do precedente veio em dezembro do mesmo ano. É estranho como os entendimentos consagrados das cortes brasileiras mudam em tão pouco tempo. Causa espécie notar, ainda, que não é uma divergência entre câmaras do tribunal — que seria mais compreensível —, é o plenário superando o seu próprio entendimento poucos meses depois de decidir questão análoga em sentido diverso, mas sem admitir explicitamente que o faz. Mais uma prova de que o artigo 926 do Código de Processo Civil nada mais é que um conto de fadas processual.
A insegurança jurídica para os gestores públicos no exercício da função administrativa gerada por essa e tantas outras decisões, tanto das cortes de contas quanto das cortes judiciais do nosso país, poderia ser mitigada, por exemplo, pelo artigo 1º, § 8º da Lei nº 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa) [8], recentemente adicionado à norma pela Lei nº 14.230/2021 [9] — fruto, justamente, da inquietação do legislador diante da tamanha instabilidade jurídica que nos assola. Segundo o referido dispositivo, “não configura improbidade a ação ou omissão decorrente de divergência interpretativa da lei, baseada em jurisprudência, ainda que não pacificada, mesmo que não venha a ser posteriormente prevalecente nas decisões dos órgãos de controle ou dos tribunais do Poder Judiciário”.
Ocorre que, como no Brasil existe uma espécie de lei implícita que proíbe todas as soluções para os problemas nacionais de funcionarem por muito tempo, o dispositivo teve sua eficácia suspensa cautelarmente por decisão do ministro Alexandre de Moraes, do STF, nos autos da ADI 7.236 [10].
As cortes promovem a insegurança jurídica mudando de entendimento a todo momento e as mesmas cortes posteriormente suspendem a eficácia dos dispositivos legais que visam combater o quadro de incertezas. Inocentes pagam o preço, sofrendo com penalidades impostas antes de haver a próxima mudança jurisprudencial, conforme a moda do dia. Quem vigia os vigilantes? Quem protege os vigiados?
O Direito deve ser instrumento de pacificação social, não de promoção de incertezas. Não à toa assevera o artigo 22 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro que “na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados” [11] — a insegurança jurídica generalizada é um desses obstáculos a serem vencidos pelo gestor público brasileiro, mas não é possível vencê-la sozinho.
[1] BRASIL. Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015. Código de Processo Civil. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 17 mar. 2015. Disponível aqui
[2] BRASIL. Tribunal de Contas da União (TCU). Acórdão 10.397/2021-2ª Câmara. Relator: Marcos Bemquerer. Brasília, DF, 2021. Disponível aqui
[3] BRASIL. Tribunal de Contas da União (TCU). Acórdão 4.485/2022-2ª Câmara. Relator: Marcos Bemquerer. Brasília, DF, 2022. Disponível aqui
[4] BRASIL. Tribunal de Contas da União (TCU). Acórdão 9.026/2023-2ª Câmara. Relator: Augusto Nardes. Brasília, DF, 2023. Disponível aqui
[5] BRASIL. Tribunal de Contas da União (TCU). Acórdão 3.161/2024-1ª Câmara. Relator: Walton Alencar Rodrigues. Brasília, DF, 2024. Disponível aqui
[6] BRASIL. Tribunal de Contas da União (TCU). Acórdão 747/2025-Plenário. Relator: Augusto Nardes. Brasília, DF, 2025. Disponível aqui
[7] BRASIL. Tribunal de Contas da União (TCU). Acórdão 2.896/2025-Plenário. Relator: Antonio Anastasia. Brasília, DF, 2025. Disponível aqui
[8] BRASIL. Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992. Dispõe sobre as sanções aplicáveis em virtude da prática de atos de improbidade administrativa, de que trata o § 4º do art. 37 da Constituição Federal; e dá outras providências. Diário Oficial da União, Rio de Janeiro, RJ, 03 jun. 1992. Disponível aqui
[9] BRASIL. Lei nº 14.230, de 25 de outubro de 2021. Altera a Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992, que dispõe sobre improbidade administrativa. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 25 out. 2021. Disponível aqui
[10] BRASIL. Supremo Tribunal Federal (STF). Ação Direta de Inconstitucionalidade 7.236/DF. Relator: Alexandre de Moraes. Diário de Justiça Eletrônico, Brasília, DF, 27 dez. 2022. Disponível aqui
[11] BRASIL. Decreto-Lei n. 4.657, de 4 de setembro de 1942. Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro. Diário Oficial da União, Rio de Janeiro, DF, 9 set. 1942. Disponível aqui
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