A função típica do Poder Legislativo é legislar. Mas a Constituição de 1988 desenhou um modelo de atividade legislativa fortemente centralizado no Poder Executivo, responsável por uma série de ferramentas, como a iniciativa legislativa reservada, o poder de editar medidas provisórias, o pedido de urgência na tramitação de proposições, etc.
Entretanto, sem o Congresso, o presidente não governa, daí que parte das atenções se volta para as relações entre Executivo e Legislativo para avaliar o desempenho legislativo dos governos.
Desde um ponto de vista estritamente jurídico, as chaves de análise baseadas na separação dos poderes, na lógica do sistema de freios e contrapesos (checks and balances) ou no aspecto estrito da estrutura das normas são insuficientes na compreensão da produção legislativa, sobretudo desde uma perspectiva realista como se propôs aqui.
Torna-se necessário fazer incursões empíricas e interdisciplinares para examinar a produção legislativa do Executivo.
Ocorre que, mesmo quando se parte para a literatura da ciência política, por exemplo, há problemas que não são resolvidos, e a realidade pode até ser distorcida, o que converte as pesquisas legislativas em um campo verdadeiramente desafiador.
Daí que a coluna de hoje — dando sequência às participações anteriores — aponta mais uma imprecisão na forma como parte da academia mede e dissemina seus achados de pesquisa envolvendo as medidas provisórias.
Taxa de sucesso e de dominância
Como sabido, a ciência política trabalha especialmente com dois indicadores bastante tradicionais: a taxa de sucesso (leia-se, o percentual de aprovação das propostas apresentadas pelo Executivo, em relação ao total de iniciativas desse mesmo poder) e a taxa de dominância legislativa do Executivo (isto é, a participação de iniciativas deste último no universo dos projetos aprovados pelo Congresso).
A taxa de sucesso pode ser segmentada por espécie de proposição ou considerar todas juntas (por exemplo, projetos de lei, medidas provisórias, propostas de emenda à Constituição, projeto de lei do Congresso).
Para chegar à taxa de sucesso do Executivo, basta dividir o número das proposições aprovadas pelo número das apresentadas por esse poder.
Já a taxa de dominância é encontrada a partir da divisão do número de leis aprovadas de iniciativa do Poder Executivo pelo total de leis aprovadas no mesmo período, considerando, portanto, as demais iniciativas legislativas.
O Observatório do Legislativo Brasileiro monitora esses indicadores em um painel, permitindo visualizar as oscilações ano a ano. A cada ano os números são atualizados, pois essas métricas — ao lado de outras, como o percentual de votações nominais versus simbólicas, a disciplina partidária da base quando há orientação do governo, etc. — expressam a força do Executivo ou o apoio da coalizão.
O problema de indicadores como a taxa de sucesso e a taxa de dominância está em que não captam o emendamento parlamentar, cuja magnitude pode impingir verdadeiras derrotas às preferências do Executivo, que, no entanto, acabam sendo contabilizadas no saldo positivo simplesmente porque houve aprovação, sem olhar para o conteúdo da matéria.
Então, a possível distorção desses indicadores precisa ser olhada com lupas. Do contrário, o indicador não se presta a medir adequadamente o fenômeno investigado.
Exemplos mais concretos ajudam a compreender o argumento
A MP nº 1.154/2023, que tratou da estruturação da Esplanada, foi aprovada pelo Congresso, entrando para a taxa de sucesso. Porém, deve-se registrar que foram apresentadas 154 emendas a essa MP, das quais 62 foram acatadas pelo relator, o deputado Isnaldo Bulhões Júnior (MDB-AL).
Com isso, foram revertidas escolhas da versão original da MP. Por exemplo, no art. 42 da MP nº 1154/2023, a demarcação de terras indígenas e quilombolas tinha sido atribuída ao Ministério dos Povos Indígenas, mas durante a tramitação essa responsabilidade foi dividida entre duas outras pastas: o Ministério da Justiça e Segurança Pública (terras indígenas, art. 35) e Ministério do Desenvolvimento Agrário e Agricultura Familiar (quilombolas, artigo 25). Assim, a MP nº 1154/2023 foi convertida na Lei nº 14.600/2023, mas não exatamente nos termos pretendidos pelo Executivo.
Nessa mesma MP da reestruturação da Esplanada, a Fundação Nacional de Saúde (Funasa) — que tinha sido extinta com a edição da MP nº 1.156/2023, tendo suas atribuições divididas entre o Ministério da Saúde e o Ministério das Cidades — acabou sendo recriada.
Explica-se. Por falta de acordo, sabia-se que a MP nº 1156/2023 não seria votada e, de fato, essa MP acabou caducando. Tentando contornar isso, a pedido do governo, o relator da reestruturação da Esplanada chegou a incorporar a extinção da Funasa na MP nº 1154/2023.
Entretanto, essa previsão foi retirada durante a votação dos destaques da MP da reestruturação da Esplanada, que, repita-se, foi aprovada, mas nesse ponto representou mais uma derrota. Em resumo, por duas vezes o governo tentou extinguir a Funasa e a matéria foi rejeitada, mas um desses casos entrou como sucesso.
Como se vê, a aprovação das medidas provisórias (e da legislação em geral) é complexa e sua compreensão por um único indicador binário é inadequada. A vitória ou derrota do Executivo não cabe na simples aprovação ou não de uma única proposição pelo Legislativo.
Uma mesma matéria pode entrar em mais de uma MP, seja via emendamento parlamentar, seja pela reinserção em MP na sessão legislativa subsequente. As discussões se desenrolam ao longo do tempo e isso precisa ser levado em consideração.
De acordo com a literatura da ciência política, o primeiro ano de governo costuma ser o de maior força, com as maiores taxas de sucesso.
Quando os últimos números do atual governo saíram no início de 2024, com a manchete de que o presidente Lula teve o menor índice de medidas provisórias aprovadas em comparação aos seus antecessores, nos primeiros 11 meses de mandato, o governo logo se apressou em explicar que houve matérias veiculadas em MPs não aprovadas que, mesmo assim, acabaram virando lei, pois seu conteúdo foi incorporado a projetos de lei aprovados.
De certa forma, por tudo o que se acaba de explicar, a lógica do governo está certa. De fato, quem só olha para a taxa de aprovação não tem a real dimensão dos conteúdos que se tornaram norma.
Isso vale tanto para derrotas relativas computadas como vitórias plenas — como no caso que se acaba de mencionar da MP nº 1154/2023 (Reestruturação da Esplanada) —, quanto o contrário: matérias não aprovadas em um primeiro momento, que acabaram sendo convertidas em lei depois.
Tudo indica que isso acontecerá mais uma vez, por exemplo, com a MP nº 1.202/2023, na parte em que determinou a reoneração gradual da folha de pagamento de pagamento para 17 setores produtivos a partir de 1º de abril de 2024. Segundo vem sendo noticiado, o presidente da República apresentará um projeto de lei sobre o tema.
Com base nessa constatação — de que a taxa de sucesso apurada de forma só quantitativa vem perdendo sua capacidade para servir como um indicador preciso, capaz de dar conta do grau real de alinhamento entre os poderes Executivo e Legislativo —, Cesar Rodrigues van der Laan vem fazendo um minucioso levantamento quanto às MPs editadas entre 2019 e 2022 (durante o governo Bolsonaro).
Trata-se de uma pesquisa qualitativa, feita manualmente, porque esse tipo de coleta e análise não pode ser automatizada.
Para tanto, o autor está examinando cada uma das MPs do período.
A leitura, uma a uma, tem o propósito de verificar os casos em que as matérias acabaram sendo aprovadas em um segundo momento (ou seja, derrotas que depois se tornaram vitórias) ou os casos em que, mesmo tendo caducado, as MPs cumpriram seu papel (ou seja, situações de não aprovação que devem ser lidas como sucesso).
Para ficar em só um dos exemplos trazidos por ele, cite-se o caso da MP nº 1.013/2020, bastante ilustrativo do crescente uso estratégico que vem sendo feito das MPs.
A referida MP alterou o artigo 7º da Lei nº 10.480, de 2 de julho de 2002, para prorrogar o prazo de recebimento de gratificações por servidores ou por empregados requisitados pela Advocacia-Geral da União (AGU) até 2 de dezembro de 2022.
Embora não tenha sido convertida em lei (por decurso do prazo sem votação), a MP nº 1013/2020 gerou efeitos concretos enquanto vigeu e amparou pagamentos até abril de 2021.
Então, sem solução de continuidade, foi editada a MP nº 1.042/2021, que promoveu uma reestruturação das gratificações, eliminando a provisoriedade até então vigente, tendo-se convertido na Lei nº 14.204, de 16 de setembro de 2021.
A MP nº 1042/2021 representou uma continuação da MP nº 1.013/2020. Embora a primeira tenha revogado as alterações que a última fez no referido artigo 7º da Lei nº 10.480/2002, ambas precisam ser lidas em conjunto e representam uma vitória do Executivo, seja porque no primeiro round a MP nº 1013/2020 surtiu os efeitos esperados — mesmo não aprovada pelo Congresso deve entrar como vitória —, seja porque no segundo round a MP nº 1.042/2021 resolveu o imbróglio de vez.
Enganos
O trabalho de Cesar Rodrigues van der Laan está em andamento, mas já se revela promissor para mostrar a discrepância da métrica tradicional em consideração às nuances comentadas acima.
Sem adiantar seus achados, basta registrar que ele encontrou uma variação percentual de 31% nas taxas de sucesso, dependendo de a medição ter sido em caráter quantitativo ou qualitativo, uma diferença muito significativa em se tratando de um mesmo fenômeno sob análise.
Com isso, chega-se à síntese do argumento de hoje: mesmo o giro empírico das pesquisas legislativas pode trazer enganos.
Começa-se a ver produções guiadas por estudos quantitativos (a partir de coletas automatizadas) e artigos repletos de gráficos em coluna, em barra, em pizza, em linha, em rede, etc., que até podem embelezar os trabalhos, mas vêm com conclusões — quando não vazias — no mínimo imprecisas, como se acaba de explicar. Com pesquisas exclusivamente quantitativas, perde-se uma dimensão importante.
Atenta a esse ponto, Helen Romero cuidou de estruturar sua pesquisa empírica sobre a edição de MPs e a relação entre a Presidência da República e o Congresso com base em nove variáveis: quantidade, temática, relevância, resultado, tempo, emendas, decisão, veto e deliberação. Tais variáveis foram cruzadas, levando às conclusões pertinentes. Só assim é possível perceber a interação estratégica e as táticas de que o Executivo lança mão para alcançar seu objetivo junto ao Legislativo.
Uma das dificuldades das pesquisas sobre a produção legislativa, sobretudo envolvendo a relação entre o Poder Executivo e o Congresso Nacional, está nisso: para serem bem feitas, certas investigações precisam ser feitas “na unha”, como se diz, manualmente, de forma qualitativa.
Trabalhar só com números, de forma cega para o que de fato significam, pode gerar distorções. O exemplo da taxa de sucesso quantitativa versus qualitativa envolvendo as medidas provisórias é ilustrativo disso.
Só lendo cada uma das proposições para compreender as tendências. Só a partir dos números de não aprovação, por exemplo, não é possível enxergar que, na verdade, o que amentou foi a quantidade de MPs “feitas para caducar”, bem como a maior utilização da via dos PLs para tratar, com êxito, de assuntos que não foram aprovados em MPs.
É desperdício de tempo dedicar-se a computar mecanicamente números em certos fenômenos sociais e humanos. É preciso melhorar os resultados quantitativos das pesquisas e análises, apresentá-los em moldura qualitativa, evitando recair na falácia da falsa precisão.
Deparando-se com dilema semelhante, John Maynard Keynes bem sintetizou o ponto numa frase que, a despeito de pensada para o âmbito da economia e dos investimentos, vem bem a calhar para a pesquisa empírica na Ciência Política e no Direito: “é melhor estar aproximadamente certo do que precisamente errado”.
