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Embora haja importantes divergências doutrinárias sobre o conteúdo e o alcance da legalidade tributária, tema que será objeto de livro que lançarei em breve, podemos afirmar que, independentemente de controvérsias teóricas, a premissa de que a exigência de tributos depende sempre de uma manifestação, prévia ou posterior, do Poder Legislativo é inquestionável.

É considerando essa ponderação inicial que vamos analisar um tema bastante interessante: a interpretação do artigo 62, §§ 3º e 11, e sua interação com o artigo 150, I, ambos da Constituição.

A questão que queremos responder é: quando o Poder Executivo edita uma medida provisória (MP) que não é apreciada ou é rejeitada pelo Congresso, as relações jurídico-tributárias estabelecidas durante a sua vigência se mantêm por ela regidas ou, em razão da legalidade tributária, tributos exigidos com base em MP rejeitada pelo Poder Legislativo tornam-se indevidos?

Artigo 62, §§ 3º e 11

O artigo 62 da Constituição autoriza o presidente da República a editar MPs, com força de lei, em caso de relevância e urgência, devendo submetê-las, de imediato, ao Congresso. Trata-se de instrumento normativo que, embora excepcional, tem sido amplamente utilizado na prática institucional brasileira, inclusive em matéria tributária.

Com a Emenda Constitucional (EC) nº 32, de 2001, foram introduzidas modificações significativas no regime jurídico das MPs. Para os fins desta coluna, interessam-nos especialmente os §§ 3º e 11 do artigo 62.

O § 3º estabelece que as MPs perderão eficácia desde a edição se não forem convertidas em lei no prazo de sessenta dias, prorrogável uma vez por igual período. Nesse caso, cabe ao Congresso disciplinar, por decreto legislativo (DL), as relações jurídicas decorrentes da MP rejeitada ou que tenha perdido a eficácia. Trata-se, portanto, de perda de eficácia com efeitos retroativos, ou seja, a MP não convertida é considerada como se jamais tivesse existido no ordenamento jurídico, ressalvada a possibilidade de o Congresso regular as situações que se constituíram durante o período de sua vigência.

Já o § 11, que se articula diretamente com o § 3º, prevê que, não editado o DL no prazo de sessenta dias após a rejeição ou perda de eficácia da medida provisória, as relações jurídicas constituídas e decorrentes de atos praticados durante a sua vigência conservar-se-ão por ela regidas.

Este último dispositivo merece especial atenção. O que ele determina, em termos práticos, é que a inércia do Congresso — a não edição do DL previsto no § 3º — implica a manutenção dos efeitos produzidos pela MP durante o período em que esteve em vigor, ainda que expressamente rejeitada pelo Poder Legislativo. Em outras palavras, o § 11 cria uma espécie de ultraefeito da MP rejeitada ou não apreciada, preservando as relações jurídicas por ela constituídas.

A lógica subjacente ao § 11 é clara: trata-se de proteger a segurança jurídica e a boa-fé daqueles que pautaram a sua conduta com base em ato normativo que, enquanto vigente, possuía força de lei. O dispositivo busca evitar um vácuo normativo que poderia acarretar consequências práticas graves, especialmente em situações em que atos já foram praticados com base na medida provisória e não poderiam ser facilmente revertidos.

§ 11 do art. 62 e a proteção da confiança legítima

O § 11 do artigo 62 tem por finalidade proteger a confiança daqueles que pautaram suas condutas com base em MP enquanto ela vigorava. Trata-se de uma aplicação específica do princípio da proteção da confiança legítima. O particular que, diante de ato normativo com força de lei, praticou atos e constituiu relações jurídicas, não pode ser surpreendido pela perda retroativa de eficácia da MP, sem que lhe seja assegurada alguma forma de transição, salvo quando houver manifestação legislativa em sentido contrário, por meio de DL.

A questão que se coloca, contudo, é diversa: pode o Estado invocar, em seu favor, a proteção da confiança contra o contribuinte para manter a exigência de um tributo cuja instituição foi rejeitada pelo Poder Legislativo?

A resposta nos parece negativa, por mais de uma razão. Em primeiro lugar, a proteção da confiança é um instituto que, em sua origem e em seu desenvolvimento doutrinário, opera como limite ao poder estatal em favor do particular. É o cidadão que confia nos atos do Estado, e não o inverso. Transpor esse instituto para permitir que o Estado se valha dele contra o contribuinte já representaria, por si só, uma inversão de sua lógica fundamental.

Em segundo lugar, e de forma ainda mais decisiva, a proteção da confiança pressupõe que a expectativa invocada seja legítima. Ora, quando o Congresso rejeita uma MP que instituiu tributo, o que se tem é uma manifestação inequívoca do Poder Legislativo de que aquela exação não deve existir. A partir desse momento, qualquer expectativa de arrecadação fundada na medida provisória rejeitada deixa de ser legítima.

Segurança jurídica orçamentária e ilegalidade tributária

Em coluna anterior (aqui), tive oportunidade de sustentar que a segurança jurídica não é um princípio unidimensional que opera exclusivamente como escudo do contribuinte. Ao contrário, trata-se de um princípio da atividade financeira do Estado que, como tal, também protege a expectativa de arrecadação. Da mesma forma que a Constituição prevê regras de legalidade, anterioridade e irretroatividade para conferir previsibilidade ao contribuinte, o texto constitucional estabelece uma estrutura orçamentária voltada a assegurar a estabilidade das finanças públicas.

Poder-se-ia, portanto, cogitar que a manutenção da exigência de tributos instituídos por MP rejeitada encontraria amparo em uma dimensão de segurança jurídica orçamentária — a proteção da expectativa de arrecadação do Estado.

Esse argumento, contudo, não resiste a um exame mais detido. Embora se reconheça a existência de uma dimensão orçamentária da segurança jurídica, ela não pode se realizar por meio de uma desconsideração tão flagrante da legalidade tributária. A segurança jurídica orçamentária pressupõe que a arrecadação se funde em bases legais válidas ou, ao menos, que haja havido uma expectativa legítima de arrecadação por parte do Estado.

Há que distinguir, portanto, duas situações. Quando o Estado arrecada com base em uma lei cuja constitucionalidade é questionada, mas que percorreu regularmente o processo legislativo e foi aprovada pelo Congresso, há uma presunção de constitucionalidade que ampara a expectativa estatal de arrecadação. A lei existe, está em vigor e produz efeitos até que seja eventualmente declarada inconstitucional. Nesses casos, em algumas situações — mas não sempre —, faz sentido que se estabeleçam os marcos temporais de eventual declaração de inconstitucionalidade de forma a preservar a segurança orçamentária do Estado.

A situação é radicalmente diversa quando se trata de MP rejeitada ou não apreciada pelo Poder Legislativo. Nesse caso, o ciclo de aprovação legislativa não apenas não se completou, mas também foi expressamente interrompido por uma manifestação, expressa ou tácita, contrária do Congresso. Não há lei, não há presunção de constitucionalidade a ser invocada, e a expectativa de arrecadação não encontra qualquer suporte no ordenamento jurídico. A diferença entre as duas hipóteses não é de grau, mas de natureza: numa, discute-se a validade de um ato legislativo existente; noutra, pretende-se tributar com base em ato que o Poder Legislativo rejeitou.

§ 11 do art. 62 e a sua interpretação conforme o art. 150, I, da Constituição

Como apontamos na introdução deste texto, as controvérsias sobre o conteúdo e o alcance da legalidade tributária não abalam a convicção de que a autorização para a tributação depende sempre de manifestação do Poder Legislativo. Este é o conteúdo mínimo, irredutível, da legalidade tributária — um conteúdo que independe da posição que se adote nos debates sobre tipicidade, indeterminação conceitual ou delegação normativa. Ninguém sustenta, em qualquer das correntes doutrinárias existentes, que seja possível tributar sem qualquer manifestação legislativa.

É precisamente esse conteúdo mínimo que está em jogo na interpretação do § 11 do artigo 62 em matéria tributária. Se o Congresso rejeitou a MP que instituiu ou majorou tributo, não houve autorização legislativa para a tributação — houve, na verdade, uma expressa ou tácita desautorização. Manter a exigência do tributo com base no § 11, nesse cenário, não é apenas uma questão de interpretação discutível, é a negação do próprio núcleo essencial da legalidade tributária.

Daí a necessidade de uma interpretação conforme a Constituição do § 11 do artigo 62. Se o dispositivo fosse interpretado de modo a permitir a tributação com base em MP rejeitada pelo Congresso Nacional, a própria EC nº 32, de 2001, que o introduziu, seria inconstitucional por violação à cláusula pétrea do artigo 60, § 4º, IV, da Constituição, que protege os direitos e garantias individuais — entre os quais se insere a legalidade tributária prevista no artigo 150, I.

Diante de tudo o que foi exposto, a conclusão que se impõe é que o § 11 do artigo 62 deve necessariamente ser interpretado em conjunto com o artigo 150, I, da Constituição. Lido isoladamente, o dispositivo pode sugerir a manutenção automática e irrestrita dos efeitos de qualquer MP não convertida em lei. Examinado de modo combinado com o artigo 150, I, o seu alcance revela-se mais limitado: o § 11 preserva as relações jurídicas constituídas em favor dos particulares que agiram de boa-fé durante a vigência da medida provisória, mas não autoriza a manutenção de incidência tributária que o Poder Legislativo não aprovou. [1]

ADPF 216 e os limites do § 11 do art. 62 na jurisprudência do STF

O STF tem, como regra, aplicado o § 11 do artigo 62 da Constituição para manter os efeitos de MPs rejeitadas ou que perderam a sua eficácia, quando não editado o DL previsto no § 3º. Essa orientação é coerente com a finalidade do dispositivo, que é preservar a segurança jurídica das relações constituídas durante a vigência da MP.

Nada obstante, o Tribunal já sinalizou que a aplicação do § 11 não é irrestrita e deve ser feita com cautela. Na ADPF 216, julgada pelo Plenário em 14 de março de 2018, sob a relatoria da ministra Cármen Lúcia, discutiu-se a extensão dos efeitos da Medida Provisória nº 320/2006, que havia criado os chamados Centros Logísticos Industriais Aduaneiros (Clias). A referida MP foi rejeitada pelo Senado em dezembro de 2006, sem que tenha sido editado o DL previsto no § 3º do artigo 62. Diante da inércia congressual, algumas empresas obtiveram decisões judiciais determinando que a Receita Federal apreciasse pedidos de licenciamento para a exploração de Clias protocolados durante a vigência da MP, com fundamento no § 11.

O Supremo, por maioria, julgou procedente a arguição e afastou a aplicação do § 11 aos pedidos que não haviam sido efetivamente examinados durante a vigência da MP. Contudo, como consta na ementa do acórdão, o STF entendeu que “o § 11 do artigo 62 da Constituição visa garantir segurança jurídica àqueles que praticaram atos embasados na medida provisória rejeitada ou não apreciada, mas isso não pode se dar ao extremo de se permitir a sobreposição da vontade do chefe do Poder Executivo sob a do Poder Legislativo, em situações, por exemplo, em que a preservação dos efeitos da medida provisória equivalha à manutenção de sua vigência. Interpretação diversa ofenderia a cláusula pétrea constante do artigo 2º da Constituição, que preconiza a separação entre os Poderes”.

Embora o caso não versasse sobre matéria tributária e o STF não tenha enfrentado os argumentos específicos que desenvolvemos nesta coluna, os fundamentos da decisão oferecem apoio relevante à posição aqui sustentada. Se a Corte reconheceu, à luz da separação de poderes, que o § 11 não pode ser aplicado de forma a perpetuar indefinidamente os efeitos de uma MP rejeitada, parece-nos que a mesma cautela se impõe — com ainda maior razão — quando se trata de manter a exigência de tributos instituídos por MP não convertida em lei. Nesse campo, ao argumento da separação de poderes, soma-se a legalidade tributária do artigo 150, I, garantia fundamental do contribuinte, protegida como cláusula pétrea.

Estudo de caso: imposto de exportação da MP nº 1.163/23

Para que a discussão não permaneça no plano abstrato, vale examinar um caso concreto. Por meio da MP nº 1.163/2023, publicada em 1º de março de 2023, o Poder Executivo estabeleceu uma alíquota de 9,2% para o Imposto de Exportação incidente sobre a exportação de óleos brutos de petróleo, com vigência até 30 de junho daquele ano.

A MP 1.163 não foi convertida em lei. Seu prazo de vigência se encerrou em 28 de junho de 2023. Embora tenha sido apresentado o PDL nº 184/2023, que propunha a suspensão das relações jurídicas constituídas com base no artigo 7º da medida provisória, o DL previsto no § 3º do artigo 62 nunca foi editado. Aplicou-se, assim, o § 11, mantendo-se a exigência do Imposto de Exportação em relação aos fatos geradores ocorridos durante a vigência da MP.

Trata-se de um caso emblemático. O Congresso não autorizou a tributação. Pelo contrário, a rejeitou. Manter a exigência do tributo nesse cenário é, precisamente, a situação que, como sustentamos ao longo desta coluna, a legalidade tributária não nos parece tolerar.

A atualidade do tema se confirma com a edição, em 12 de março de 2026, da MP nº 1.340, que autoriza a concessão de subvenção econômica à comercialização de óleo diesel e dispõe sobre o imposto de exportação incidente sobre esse produto. A estrutura é semelhante à da MP 1.163/2023: o Poder Executivo utiliza o imposto de exportação como mecanismo de compensação fiscal. Caso a MP 1.340 não seja convertida em lei pelo Congresso, estaremos diante de situação idêntica àquela aqui analisada, e a resposta do ordenamento jurídico deverá ser a mesma: a legalidade tributária não admite que o Estado exija tributo com base em MP rejeitada, expressa ou tacitamente, pelo Poder Legislativo.

Conclusão

O § 11 do artigo 62 da Constituição cumpre uma função legítima: proteger a expectativa daqueles que, de boa-fé, pautaram suas condutas com base em medida provisória enquanto ela esteve em vigor. Trata-se de uma norma de proteção do particular, não de um instrumento destinado à manutenção de exigências tributárias rejeitadas pelo Poder Legislativo.

Quando projetado sobre o campo tributário, o § 11 deve ser interpretado em conjunto com o artigo 150, I, da Constituição. Admitir que o Estado cobre tributo com fundamento em MP que o Congresso rejeitou significa aceitar a tributação contra a vontade expressa do legislador, resultado que nenhuma corrente doutrinária sustenta e que, levado às suas últimas consequências, tornaria a própria EC nº 32 inconstitucional por violação à cláusula pétrea.

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[1] É importante não confundir a situação aqui analisada com a das medidas provisórias anteriores à EC nº 32 que permaneceram em vigor por força do seu artigo 2º. Naquele caso, a própria EC previu expressamente a continuidade da validade dessas MPs.

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A imunidade parlamentar protege manifestações proferidas fora da casa legislativa, ainda que em tom ácido. Essa garantia incide quando as falas têm nítida relação com o exercício do mandato, o que inclui a fiscalização do Poder Executivo e o debate público.

Com base nesse entendimento, a 2ª Turma do Supremo Tribunal Federal deu provimento a um agravo interno de Diego Guimarães (Republicanos), hoje deputado estadual e à época vereador de Cuiabá, para afastar a condenação do parlamentar ao pagamento de indenização por danos morais contra Emanuel Pinheiro (PSD), ex-prefeito da capital matogrossense.

A disputa tem como pano de fundo uma entrevista concedida a um portal de notícias da internet. Na ocasião, o então vereador direcionou críticas à gestão da saúde na capital mato-grossense, cobrando o repasse de verbas federais a hospitais filantrópicos. Durante a manifestação jornalística, o parlamentar chamou o então chefe do Executivo municipal de “nó cego” e “caloteiro”, afirmando ainda que o administrador vivia “no país das maravilhas”.

O prefeito ajuizou uma ação pedindo reparação por danos morais. Ele alegou que as falas ultrapassaram os limites da crítica política e atingiram a sua honra pessoal, o que afastaria a imunidade parlamentar. O juizado especial julgou o pedido procedente e, em segundo grau, a 3ª Turma Recursal do Tribunal de Justiça de Mato Grosso manteve a condenação, reduzindo apenas o valor a ser pago.

O parlamentar interpôs um recurso extraordinário no STF. O relator original do processo, ministro Gilmar Mendes, negou o apelo, avaliando que incidiria a Súmula 279 do tribunal, impedindo o reexame de provas, e que as ofensas não estavam cobertas pela imunidade parlamentar. O ex-vereador então apresentou um agravo interno.

Proteção ampla

Ao analisar o recurso no colegiado, o ministro André Mendonça abriu divergência e foi acompanhado pela maioria, restando vencidos os ministros Gilmar Mendes e Luiz Fux. O magistrado observou que, pelo contexto revelado nos autos, as expressões foram empregadas em uma clara cobrança de obrigações ligadas à gestão pública municipal.

Para Mendonça, o caso atrai a incidência do artigo 29, inciso VIII, da Constituição, que garante a “inviolabilidade dos Vereadores por suas opiniões, palavras e votos no exercício do mandato e na circunscrição do Município”.

O julgador apontou que, conforme consolidado no Tema 469 de repercussão geral, a imunidade não se limita ao espaço físico do parlamento, abarcando manifestações na mídia desde que conectadas ao mandato. Ele ressaltou que punir o agente político por sua fala restringiria a própria voz dos cidadãos e o espaço democrático de fiscalização dos atos estatais. Em seu voto, o ministro detalhou os motivos para acolher o apelo e afastar a responsabilidade civil.

“O então Vereador dirigiu críticas à conduta do então Prefeito, consistente em não efetuar repasses federais a, ao menos, três hospitais municipais, em prejuízo dos munícipes. Ao se manifestar, ainda que em tom ácido, o agravante imputou ao agravado a condição de devedor contumaz de obrigações inerentes à gestão pública, notadamente na área da saúde”, ponderou Mendonça.

“Dessarte, e especialmente consideradas as expressões empregadas pelo agravante no contexto de crítica à gestão público-municipal, entendo que restringir a manifestação do parlamentar — que, no exercício do mandato, atua como porta-voz da sociedade e canal institucional do debate público — equivale, em última análise, a tolher a própria voz dos cidadãos que representa, com indevida compressão do espaço democrático de fiscalização e crítica aos agentes estatais, sem prejuízo do respeito a entendimentos diversos”, concluiu.

Os advogados Gustavo Crestani Fava e Edeilson Ribeiro Bona atuaram na causa pelo ex-vereador.

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RE 1.509.422

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A política comercial brasileira, historicamente caracterizada por oscilações entre a abertura tarifária e o protecionismo industrial, ingressou em uma nova fase de profundo rigor técnico e reengenharia macroeconômica.

A partir da estrutura da Tarifa Externa Comum (TEC), os importadores passaram recentemente pela inflexão regulatória da Resolução Gecex nº 512/2023, até desaguar no racional econômico da Nota Técnica nº 501/2026/MF e nos impactos práticos das Resoluções Gecex nº 852, 853 e 866, todas de fevereiro de 2026.

Reduções tarifárias para importadores

O Imposto de Importação é a barreira discriminatória voltada à proteção da economia nacional e à regulação do comércio exterior. Com a consolidação do Mercosul, o Brasil submeteu-se à TEC, que comporta flexibilizações voltadas para o desenvolvimento econômico. A principal delas é o regime de Ex-tarifário, que autoriza a redução ou isenção do Imposto de Importação para Bens de Capital (BK) e Bens de Informática e Telecomunicações (BIT) quando comprovada a inexistência de produção nacional equivalente.

Trata-se de exceção à regra de tributação incidente sobre determinado código da Nomenclatura Comum do Mercosul (NCM), decidida mediante pleito específico ao Comitê-Executivo de Gestão da Câmara de Comércio Exterior (Camex). A finalidade clássica do instituto é baratear o custo do investimento produtivo, viabilizando a incorporação de tecnologias que o parque fabril local não é capaz de suprir.

Projeto de investimento

A regulamentação do Ex-tarifário sofreu uma guinada conservadora e rigorosa com a publicação da Resolução Gecex nº 512/2023. Até então, o debate sobre a concessão do benefício orbitava quase exclusivamente em torno da materialidade do bem (existência ou não de produção local). A nova resolução, contudo, inseriu um componente teleológico e subjetivo na análise dos pleitos.

A partir do seu artigo 4º, § 3º, passou-se a exigir a apresentação de um “projeto de investimento” detalhado por parte do pleiteante, com a demonstração da função do equipamento na sua linha de produção, a essencialidade tecnológica, os ganhos de produtividade e os impactos do investimento. A exigência acabou por retirar a legitimidade para o pleito do Ex-tarifário no caso de “bens de consumo”, ou seja, máquinas importadas sob a rubrica de BK/BIT, mas destinadas à mera comercialização, revenda ou distribuição, sem que houvesse agregação de valor ou uso em processo produtivo ou prestação de serviço pelo próprio importador, política que passou a ser rigorosamente aplicada pelo Ministério do Desenvolvimento, Indústria, Comércio e Serviços (MDIC).

Criou-se, desta forma, uma notável contradição no arcabouço do Ex-tarifário, culminando em uma disfunção: ao exigir a demonstração do investimento detalhado como pressuposto para a formulação do pedido, a norma impôs uma restrição de caráter subjetivo (focada na pessoa do pleiteante), de maneira a criar uma condição onerosa para acessar o rebaixamento tarifário. Ocorre que, por imperativo de sua lei de regência e por disposição da própria Resolução (em seu artigo 2º, § 1º), a concessão será de caráter geral em relação a cada espécie de produto.

O hibridismo normativo conduziu a uma situação paradoxal e refratária à igualdade: a exigência de condição onerosa à figura do pleiteante, mas a gratuidade incondicionada na fase de fruição. Tal lógica dissociativa levou à criação da figura dos “free riders” (ou “caronistas”): como o Ex-tarifário, uma vez deferido, converte-se em regra geral e abstrata vinculada à descrição da máquina, todo e qualquer importador poderá reclamar a aplicação da alíquota reduzida no momento do desembaraço aduaneiro, tendo ou não apresentado um projeto de investimento próprio, inaugurando-se, assim, uma assimetria regulatória injustificável e um critério de discrimen sem amparo legal ou constitucional.

Concorrência assimétrica e ‘bolsões desonerados’

Para compreender as abruptas mudanças tarifárias implementadas no início de 2026, é necessário o aprofundamento na Nota Técnica SEI nº 501/2026/MF, elaborada pela Secretaria de Política Econômica (SPE) do Ministério da Fazenda. Este documento revela o diagnóstico e a fundamentação ideológica e macroeconômica que guia a atual política industrial brasileira, atrelada aos preceitos da “Nova Indústria Brasil” (NIB).

O documento aponta para uma escalada das importações de BK e BIT que, em 2025, somaram US$ 75,1 bilhões, com uma penetração de bens estrangeiros no Consumo Nacional Aparente (CNA) atingindo quase 45% em Bens de Capital e 54,8% em Informática e Telecomunicações, o que levou o Governo a assumir que tais níveis de invasão de produtos importados ameaçavam “colapsar elos da cadeia produtiva e provocar regressões produtiva e tecnológica do país, de difícil reversão“.

Segundo o estudo, a maior porosidade aos produtos estrangeiros teria por fundamento aquilo que chamou de distorcido escalonamento tarifário (escalada tarifária) histórico do Brasil. A tarifa sobre bens finais de capital (máquinas) seria, na prática, inferior à tributação aplicada sobre os insumos básicos utilizados para fabricá-las no Brasil, como o aço, o que acabaria por punir a indústria local, tornando mais barato importar a máquina pronta do que fabricá-la internamente.

A Nota apontou, ainda, para a existência de uma concentração anômala de importações em alíquotas zeradas, os chamados “bolsões a 0%”, representativas de 37,27% de todo o valor importado em BK e 29,42% em BIT, resultando em uma tarifa nominal média aplicada próxima a 8%, conduzindo a um ambiente desequilibrado de competição dentro do universo de bens de produção.

A concorrência assimétrica decorreria em especial daquilo que chamou de “escalonamento tarifário distorcido” (ausência da devida escalada tarifária) na cadeia produtiva, o que levou a uma discriminação às avessas: a tributação de fronteira incidente sobre os bens finais prontos tornou-se inferior àquela aplicada aos insumos básicos e matérias-primas utilizados para fabricá-los no Brasil.

Com a imposição do encargo de fronteira, o fabricante brasileiro adquire a sua matéria-prima (aço) a preços inflacionados por tarifas de proteção, mas concorre na venda do maquinário final contra um produto estrangeiro que ingressa desonerado no território nacional, frequentemente subsidiado e originado de um excedente de capacidade produtiva internacional, produzindo, dessa forma, um deslocamento artificial da demanda para fora do país, em detrimento da ocupação do parque fabril nacional e de modo a agravar a ociosidade da indústria brasileira.

Segundo a lógica do governo, a manutenção prolongada de tarifas zeradas ameaça o país com o mal da regressão produtiva, convertendo a busca de inovação em importações, o que levou à conclusão de que a tarifa zero deveria atuar, a partir deste momento, como uma “porta estreita” restrita aos equipamentos de alta complexidade sem similar nacional. Propôs-se, assim, um agressivo realinhamento das alíquotas do universo BK e BIT, concentrando-as em três degraus principais:

1 Bens com alíquota abaixo de 7,0% (incluindo os zerados) passam para o piso de 7,0%.
2 Bens com alíquotas acima de 7,0% e até 12,6% passam para 12,6%.
3 Bens com alíquotas acima de 12,6% e até 20,0% passam para o teto de 20,0%.

O ajuste proposto teve por objetivo forçar a substituição competitiva nos elos em que o Brasil teria capacidade produtiva. Assim, para as máquinas de altíssima complexidade (como equipamentos pesados de O&G, imagiologia médica e semicondutores), a diretriz é expressa: preservar as exceções (Ex-tarifários) e os regimes especiais vigentes.

Recomposição tarifária: Resolução Gecex nº 852/2026

A materialização da nova política econômica proposta pela SPE ocorreu rapidamente por meio da Resolução Gecex nº 852, de 4 de fevereiro de 2026. A norma inseriu as novas alíquotas majoradas no Anexo VI da TEC, com vigência imediata para uma vasta gama de NCMs a partir de 06/02/2026, e vigência escalonada para 01/03/2026 para outros itens sensíveis.

A brusca elevação das tarifas, especialmente para itens que operavam com alíquota zero e saltaram para 7,2% ou mais, gerou insegurança jurídica e custos não provisionados para operações que já estavam em curso ou com mercadorias embarcadas.

Rito excepcional de Ex tarifários e ‘fast-track’: Resolução Gecex nº 853/26

Para mitigar o impacto das elevações do tributo aduaneiro sobre investimentos já planejados e até mesmo cargas embarcadas, o governo publicou, em 09/02/2026, a Resolução Gecex nº 853/2026. A norma inseriu o artigo 8º-A na Resolução Gecex nº 512/2023, instituindo um “rito acelerado” (fast-track) e provisório de Ex-tarifário.

O regime transitório permitiu que, entre 09/02/2026 e 31/03/2026, empresas venham a protocolar pedidos relativos a bens que anteriormente estavam submetidos à alíquota zero e que foram alcançados pelas majorações promovidas pela Resolução nº 852. Atendidos os requisitos formais mínimos e inexistindo “pendências críticas” na análise preliminar, é possível a redução tarifária provisória com vigência de até 120 dias.

Mesmo concedido sob rito excepcional e caráter temporário, o Ex-tarifário mantém sua natureza de instrumento normativo de política comercial. Trata-se de ato administrativo regularmente expedido no exercício da competência da Camex, dotado da presunção de legitimidade própria dos atos da Administração Pública. Como todo Ex-tarifário, é concedido em caráter temporário (prazo determinado).

Assim, as importações registradas e desembaraçadas sob a vigência do ato estarão sob o amparo de norma válida e eficaz, em contexto de segurança jurídica e boa-fé objetiva, uma vez que o operador econômico atua com base em ato administrativo regularmente publicado. Desse modo, eventual revisão posterior da política tarifária tende a produzir efeitos prospectivos (“ex nunc”), não alcançando operações já consumadas durante a vigência do benefício, entendidas como ato jurídico perfeito, sob amparo da irretroatividade tributária, da proteção à confiança legítima e da estabilidade das relações jurídicas.

Resolução Gecex nº 866/26

A edição da Resolução Gecex nº 866/2026 consubstancia o primeiro desdobramento prático do cenário de recomposição tarifária e reflete uma primeira onda de adaptação do mercado ao novo cenário regulatório por meio da adesão ao rito da concessão provisória do Ex-tarifário, única saída para resguardar o fluxo de caixa de seus projetos de investimento, postergando a comprovação definitiva do mérito técnico e da ausência de similaridade para uma etapa subsequente, mediante o amparo de uma redução transitória.

A análise das aprovações e das manutenções tarifárias revela que a Camex tem aplicado um filtro técnico fundamentado no racional econômico SPE. O perfil das aprovações abrange desde o maquinário voltado à agroindústria e à infraestrutura pesada, a exemplo de colhedoras de algodão autopropulsadas (NCM 8433.59.19), caminhões-guindaste com capacidade superior a 100 toneladas (NCM 8705.10.30) e subestações elétricas isoladas a gás (NCM 8537.20.10), até o setor de manufatura de transformação, com a inclusão de máquinas de tecer e equipamentos de solda a laser.

Nota-se, igualmente, um amparo expressivo à cadeia de microeletrônica e informática, com a desoneração de uma extensa lista de insumos primários, como transistores, diodos, módulos de visualização e circuitos integrados (NCMs 8524, 8541 e 8542). Por fim, no segmento de infraestrutura hospitalar, a desoneração contemplou equipamentos sistêmicos de alta complexidade em imagiologia, englobando ecógrafos com análise espectral (NCM 9018.12.10), aparelhos de ressonância magnética (NCM 9018.13.00) e sistemas de angiografia (NCM 9022.14.12).

Em contrapartida, os produtos que tiveram suas alíquotas mantidas em patamares elevados se concentram em segmentos com potencial identificação de capacidade de fabricação doméstica ou importância para o adensamento produtivo, a exemplo dos BIT direcionados à infraestrutura de Datacenters. Equipamentos como servidores corporativos de grande capacidade, unidades de armazenamento (storage), switches de rede e roteadores sofreram elevações nominais deliberadas para alíquotas entre 14% e 25%. Nos termos da nota técnica de janeiro, o objetivo é forçar o realinhamento de preços entre o produto importado e o nacional, condicionando a estrutura tarifária às diretrizes do Regime Especial de Tributação para Serviços de Datacenter (Redata), que exige a internalização de processos e investimentos em Pesquisa e Desenvolvimento (P&D) local.

Além da infraestrutura digital, a manutenção da barreira tarifária (agora fixada entre 12,6% e 20%) atingiu o maquinário demandado pela manufatura de transformação, construção pesada e metalmecânica voltada a reverter aquilo que a política econômica do governo identificou como uma histórica “escalada tarifária invertida”, em que insumos siderúrgicos operavam com tarifas superiores às dos bens de capital finais que os utilizavam.

Limites da recomposição tarifária

É de se considerar que a tarifa não cria capacidade produtiva e, em diversos segmentos, a indústria nacional depende de componentes e tecnologias globais, de modo que a majoração pode produzir aumento do custo de investimento. Como o tributo não é recuperável na cadeia produtiva e integra o custo de aquisição do bem de capital, sua elevação atua como encargo definitivo sobre o investimento produtivo, podendo repercutir na estrutura de custos das cadeias industriais e gerar efeitos inflacionários indiretos.

A competitividade industrial depende de fatores mais amplos, como logística, tributação doméstica, escala produtiva, financiamento e capacidade tecnológica. A tarifa, isoladamente, tem alcance limitado para alterar esse quadro.

Observe-se que a política atual foi precedida por um movimento relevante entre o final de 2023 e o início de 2024, quando mais de 4.600 Ex-tarifários foram revogados em poucas reuniões da Gecex. Note-se que a escala dessas decisões suscita dúvidas quanto à viabilidade da análise individualizada do mérito nesses processos. Paralelamente, consolidou-se a criação de critérios administrativos adicionais para admissibilidade de pleitos não previstos na legislação formal, funcionando como filtros para o recebimento de pedidos.

Quando a majoração tarifária incide sobre bens sem substituição produtiva doméstica clara, o efeito predominante tende a ser mero incremento arrecadatório com consequente aumento do custo de investimento e de produção. A recomposição tarifária recoloca, assim, um dilema recorrente da política comercial brasileira: equilibrar proteção industrial e modernização produtiva em uma economia com elevada dependência tecnológica externa. A eficácia dessa estratégia dependerá menos do nível nominal das tarifas e mais de sua articulação com políticas de inovação, financiamento e redução de custos estruturais da economia.

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A exigência de diploma de ensino superior para a candidatura de representante dos trabalhadores ao conselho de administração de uma empresa pública extrapola as exigências da Lei das Estatais. O critério configura medida discriminatória e viola o princípio constitucional da isonomia.

Com base nesse entendimento, a 3ª Turma do Tribunal Superior do Trabalho anulou, por unanimidade, um processo eleitoral para garantir a participação de empregados sem curso superior na eleição para o conselho de administração do Grupo Hospitalar Conceição, de Porto Alegre.

A disputa tem origem na recusa da candidatura de um empregado ao pleito para o conselho de administração do grupo hospitalar. A comissão eleitoral alegou que ele não tinha formação acadêmica de nível superior, requisito previsto no edital e no artigo 28 do Decreto 8.945/2016, que regulamentou o estatuto jurídico das empresas públicas.

O candidato processou a empresa argumentando que a Lei 13.303/2016 (Lei das Estatais) não faz tal exigência expressa e que a restrição ofende a igualdade e cria um obstáculo desproporcional à representação da categoria.

O juízo de primeira instância e o Tribunal Regional do Trabalho da 4ª Região (RS) negaram os pedidos. O colegiado regional avaliou que o decreto regulamentador e o estatuto do hospital estabelecem a obrigatoriedade do diploma de graduação, o que tornaria a norma válida e de observância impositiva.

Interpretação benéfica

Ao analisar o caso no TST, o relator, ministro Alberto Bastos Balazeiro, acolheu os argumentos do empregado. O magistrado explicou que o artigo 17 da Lei das Estatais exige apenas “formação acadêmica compatível” para os membros do conselho, sem especificar a obrigatoriedade de graduação para a vaga destinada aos representantes laborais. Ele afirmou que a criação desse requisito de forma unilateral por meio de um decreto representa um excesso normativo ilegal.

“Observa-se, do artigo transcrito, que não há qualquer menção de necessidade de formação superior para acesso de empregados ao referido cargo. Por conseguinte, a fixação de tal critério para provimento de vaga no conselho de administração constitui um excesso aos requisitos exigidos pela Lei das Estatais, incidindo em violação aos princípios da isonomia e não discriminação”, avaliou.

O magistrado ressaltou ainda que a presença de um representante dos trabalhadores no colegiado não tem o intuito de fornecer aporte técnico ou acadêmico à gestão da companhia. A meta é garantir a contribuição com a vivência prática para aprimorar o diálogo e prevenir conflitos no ambiente de trabalho.

“Nesse contexto, a composição de representantes dos trabalhadores no conselho de administração não tem como principal objetivo o aporte de conhecimentos acadêmicos, mas sim de trazer experiências pedagógicas, buscando aprimorar o relacionamento entre a empresa e seus colaboradores, facilitando o diálogo e o entendimento no ambiente de trabalho com o fim de prevenir conflitos”, sustentou o ministro.

“No presente caso, todavia, a exigência em decreto de requisitos não previstos na Lei, tal qual a exigência de curso superior no que se refere à nomeação de trabalhadores, implica na discriminação desta categoria e de sua representatividade no conselho, e, via de consequência, em inobservância ao art. 19 da Lei n 13.303/16, que assegura ser ‘garantida a participação, no Conselho de Administração, de representante dos empregados e dos acionistas minoritários’”, detalhou. Com informações da assessoria de imprensa do TST.

Clique aqui para ler o acórdão
RR 20884-72.2019.5.04.0026

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O entendimento da Receita Federal, divulgado em fevereiro, sobre a tributação dos valores recebidos por beneficiários de planos Vida Gerador de Benefício Livre (VGBL) em caso de morte do contratante vai de encontro à jurisprudência recente relativa ao tema. Uma solução de consulta publicada no último dia 25 prevê a cobrança do Imposto de Renda (IR) sobre os rendimentos resgatados por herdeiros.

Concebido como um seguro de vida, o VGBL funciona na prática como uma previdência privada. E a Lei 7.713/1988 prevê isenção do IR sobre “seguros recebidos de entidades de previdência privada decorrentes de morte” do contratante.

No novo documento, a Receita afirma que essa isenção não vale para o valor total resgatado em caso de morte do titular, mas apenas para o capital segurado, ou seja, o valor da indenização prevista no contrato.

Por outro lado, de acordo com o órgão, o IR deve ser cobrado sobre os saldos acumulados durante a vida do contratante — tanto faz se o plano ainda estava em fase de acumulação ou se o segurado já vinha recebendo a renda (com formas de cobrança diferentes para cada uma dessas situações).

A advogada Luiza Lacerda, sócia da área tributária do escritório Demarest, aponta que isso está “na contramão da jurisprudência sobre o tema (talvez até como resposta a ela)”.

De acordo com ela, já era sabido que a Receita defendia a cobrança do IR nesses casos. “O que muda agora é a existência de uma solução de consulta vinculante para as autoridades administrativas.”

O documento “não inaugura um entendimento, mas apenas consolida a posição histórica do Fisco”, explica Heitor Cesar Ribeiro, sócio da área tributária do Gaia Silva Gaede Advogados. Mas, ao insistir em uma interpretação restritiva da isenção, a Receita, segundo ele, “contraria a tendência jurisprudencial dominante”.

Precedentes

Em artigo publicado na revista eletrônica Consultor Jurídico no último ano, os tributaristas Marcelo Carlos Zampieri e Camilli Gross, ambos do Bochi Brum e Zampieri Sociedade de Advogados, explicaram que a jurisprudência vinha se consolidando contra essa cobrança. Há precedentes dos Tribunais Regionais Federais da 3ª e da 5ª Região.

A tese é que o resgate dos valores do VGBL devido à morte do titular se equipara ao recebimento de benefício de uma entidade de previdência complementar (explicitamente isento pela lei).

Embora não exista um precedente vinculante específico nos tribunais superiores, a 1ª Turma do Superior Tribunal de Justiça, no último ano, manteve uma decisão do TRF-3 nesse sentido (AREsp 2.734.276). A Fazenda Nacional argumentava que os valores resgatados não configuravam complemento de aposentadoria e deveriam ser tributados.

Agora, Zampieri e Gross entendem que a orientação do Fisco “representa um manifesto retrocesso interpretativo” e causa “profunda insegurança jurídica”, pois ignora a “evolução jurisprudencial”.

“Ao insistir na incidência do IR sobre o resgate do VGBL por morte do titular, o Fisco desconsidera a natureza de seguro e o caráter indenizatório do instituto, já reconhecidos pelo STJ, para priorizar uma visão estritamente arrecadatória baseada na acumulação financeira”, afirmam eles.

Como consequência, segundo os advogados, os beneficiários serão obrigados a judicializar as cobranças para garantir a isenção.

Heitor Ribeiro diz que a solução de consulta “continuará gerando litígios”, pois “sinaliza ao mercado que a Receita não pretende reconhecer administrativamente a isenção ampla que os tribunais têm chancelado, forçando os contribuintes a buscar a tutela jurisdicional”.

Na prática, as seguradoras devem reter o IR sobre os rendimentos vinculados ao saldo, “mas há jurisprudência para contestar judicialmente essa incidência”, indica o advogado.

Por outro lado, o tributarista Caio Cesar Braga Ruotolo, sócio do escritório Silveira Advogados, entende que a solução de consulta somente “reafirma uma distinção que já está consolidada no STJ”.

Ele cita precedentes da corte que reconheceram a “natureza multifacetada” do VGBL, que “pode ser seguro previdenciário ou investimento dependendo da fase e da forma de uso”. Segundo o advogado, a Receita não trata o VGBL como herança, o que é coerente com o entendimento de que se trata de um seguro.

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A análise do modelo constitucional brasileiro, especificamente no que tange às relações de produção e ao exercício da atividade laborativa, exige um afastamento imediato das concepções dogmáticas que, por décadas, monopolizaram a hermenêutica trabalhista sob a ótica exclusiva da tutela excessiva.

O Estado democrático de Direito, fundado na dignidade da pessoa humana e nos valores sociais do trabalho e da livre iniciativa, instituiu um sistema de liberdades que precede a própria proteção social. Nesse cenário, a liberdade de escolha do trabalhador, inclusive no momento do encerramento do vínculo contratual, não é apenas uma faculdade acessória, mas um imperativo decorrente do próprio texto constitucional.

A dignidade, em sua acepção moderna, pressupõe autonomia, capacidade de autodeterminação e responsabilidade pelas próprias escolhas. Todavia, observa-se no cotidiano forense um fenômeno jurídico preocupante: a tentativa sistemática de converter pedidos de demissão, atos jurídicos perfeitos e acabados, em rescisão indireta do contrato de trabalho, sob o argumento de descumprimentos contratuais pretéritos por parte do empregador. Essa prática, muitas vezes chancelada pelo Poder Judiciário, representa uma violação frontal à segurança jurídica e uma infantilização do cidadão trabalhador.

É fundamental estabelecer, como premissa inicial de qualquer debate honesto sobre o tema, que descumprimento contratual não se confunde, jamais, com vício de vontade. A teoria das nulidades no Direito Civil, subsidiária ao Direito do Trabalho, é clara ao estabelecer que os vícios que maculam o negócio jurídico são o erro, o dolo, a coação, o estado de perigo e a lesão.

O simples fato de o empregador ter deixado de cumprir uma obrigação, como o recolhimento do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS), constitui uma infração objetiva que autoriza o trabalhador a pleitear a resolução do contrato por culpa patronal. Contudo, essa infração não retira do trabalhador a sua capacidade de discernimento, tampouco aniquila sua liberdade de escolha.

Se o empregado, ciente ou não da falta patronal, opta por formalizar seu pedido de demissão, ele está exercendo um direito potestativo de romper o vínculo imediatamente, sem a necessidade de produzir provas em juízo ou aguardar uma sentença para se ver livre daquela relação. Trata-se de uma escolha estratégica, legítima e, muitas vezes, a mais vantajosa para o profissional que, por exemplo, já possui uma nova colocação no mercado e não deseja carregar o ônus de um litígio.

A confusão conceitual que permeia a jurisprudência atual reside na errônea equiparação entre a motivação do ato e o vício de consentimento. Um trabalhador pode, perfeitamente, pedir demissão motivado pela insatisfação com o ambiente de trabalho ou com o descumprimento de obrigações pelo empregador. A motivação, entretanto, é irrelevante para a validade formal do ato de demissão, a menos que tenha havido coação irresistível, o que demanda prova robusta e específica.

Transformar, via judicial, um pedido de demissão em rescisão indireta apenas porque o empregador estava inadimplente é presumir que o trabalhador é um ser incapaz, destituído de vontade própria, que jamais pediria demissão se o contrato estivesse sendo cumprido rigorosamente. Essa presunção é falsa e ofensiva.

O trabalhador é um sujeito de direitos pleno, capaz de avaliar seus interesses e decidir se prefere a ruptura imediata pela demissão ou o enfrentamento judicial pela via da rescisão indireta. Ao ignorar essa capacidade de escolha, o Estado-Juiz substitui a vontade real do indivíduo por uma vontade presumida, atuando como um tutor que corrige os atos de um pupilo considerado inapto para a vida civil.

Outro ponto de extrema relevância, frequentemente ignorado nas decisões que acolhem essa conversão, é a impossibilidade lógica e temporal de se declarar a rescisão indireta de um contrato já extinto. A rescisão indireta é uma forma de dissolução de um contrato em curso. Se o trabalhador pede demissão, o contrato se extingue naquele exato momento, por ato unilateral de vontade. Uma vez morto o contrato pelo pedido de demissão, não há como, meses ou anos depois, o Judiciário ressuscitá-lo para matá-lo novamente sob outra roupagem jurídica.

O que ocorre, nesses casos, é um evidente arrependimento posterior do trabalhador, que descobre, muitas vezes orientado por terceiros, que poderia ter obtido verbas rescisórias maiores se tivesse adotado outra estratégia. Entretanto, o ordenamento jurídico não tutela o arrependimento, salvo nas relações de consumo em prazo exíguo, o que não é o caso.

A segurança das relações jurídicas depende do respeito à palavra empenhada e aos atos praticados. Permitir que o arrependimento se travestisse de vício de consentimento é instaurar o caos nas relações produtivas, onde nenhum ato de desligamento seria definitivo.

Deve-se combater com veemência a ideia de que a ausência de depósitos de FGTS cria uma presunção absoluta de coação ou de vício de vontade, autorizando a conversão automática do pedido de demissão.

O empregado que sabe que o FGTS não está sendo depositado e, ainda assim, escolhe pedir demissão, está livre em sua manifestação de vontade. Ele poderia ter ajuizado a ação pleiteando a rescisão indireta enquanto trabalhava, ou poderia ter se valido do artigo 483 da CLT para suspender a prestação de serviços. Se ele preferiu a via da demissão, essa foi sua escolha soberana.

O suposto desconhecimento da lei, ou seja, o fato de o trabalhador alegar que “não sabia” que a falta de FGTS lhe dava direito à rescisão indireta, também não constitui vício de consentimento. Ninguém se escusa de cumprir a lei, ou deixa de sofrer seus efeitos, alegando que a desconhece. Aceitar a ignorância da lei como fundamento para anular um ato jurídico perfeito é subverter as bases do Estado de Direito.

A insistência em proteger o trabalhador contra a sua própria vontade manifestada reflete o paradoxo da superproteção. Ao tentar blindar o indivíduo de todas as consequências de suas escolhas, o sistema jurídico acaba por atrofiá-lo, impedindo o desenvolvimento de uma cultura de responsabilidade e autonomia.

A liberdade, por definição, envolve riscos e renúncias

Quando o trabalhador pede demissão, ele renuncia a certas verbas em troca da liberdade imediata. O Estado não tem legitimidade para intervir nessa troca, a menos que haja prova cabal de que a vontade foi viciada por coação real, física ou moral, e não por uma construção teórica de “coação econômica” decorrente de mero inadimplemento.

O descumprimento contratual gera o dever de pagar o que é devido (as parcelas inadimplidas), mas não tem o condão de transmutar a natureza do encerramento do vínculo. Se há verbas em atraso, que se condene o empregador ao pagamento delas, mas mantenha-se a modalidade de rescisão escolhida pelo empregado, sob pena de violação ao ato jurídico perfeito.

Sob a perspectiva da Análise Econômica do Direito, essa instabilidade interpretativa gera externalidades negativas profundas. O empregador, diante da insegurança de ver um pedido de demissão formalmente perfeito ser revertido em rescisão indireta anos depois, tende a precificar esse risco, o que resulta na redução da oferta de empregos ou no achatamento salarial. A boa-fé objetiva, que rege todas as relações contratuais, exige um comportamento coerente das partes, vedando o comportamento contraditório que ignora a própria conduta anterior.

O trabalhador que formaliza sua demissão, agradece a oportunidade, desliga-se da empresa e segue sua vida, adota um comportamento incompatível com a alegação posterior de que, na verdade, estava sendo forçado a sair. O Direito do Trabalho precisa evoluir para reconhecer que a proteção social não pode servir de escudo para o oportunismo, nem de justificativa para a anulação da autonomia privada.

Assim, a conversão de pedido de demissão em rescisão indireta, baseada apenas na existência de descumprimento contratual pelo empregador, é uma contradição jurídica que viola a Constituição Federal. A dignidade da pessoa humana se realiza plenamente quando o indivíduo tem o poder de eleger os caminhos de sua vida profissional, arcando com os bônus e os ônus de suas decisões.

Retirar do trabalhador a validade de seu pedido de demissão é negar-lhe a condição de sujeito capaz. A atuação do Poder Judiciário deve ser de contenção, respeitando a presunção de liberdade e de validade dos negócios jurídicos, intervindo apenas excepcionalmente quando comprovado o vício de consentimento real.

A liberdade de escolha é a regra; a tutela estatal corretiva é a exceção. O respeito à vontade manifestada pelo trabalhador ao pedir demissão é, antes de tudo, um ato de respeito à sua cidadania e à sua inteligência.

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A manutenção de animais silvestres em cativeiro não é crueldade por si só. O crime de maus-tratos se configura quando ocorre a violação do padrão mínimo de bem-estar, resultando em dor e sofrimento desnecessário e evitável para as espécies.

Com base nesse entendimento, o juiz Marcelo Luzio Marques Araujo, da 10ª Vara Federal Criminal do Rio de Janeiro, condenou Cláudio Hermes Maas (diretor técnico do RioZoo), Manoel Browne de Paula (diretor de operações da RioZoo) e Hélio Bustamante Pereira de Sá (analista ambiental do Ibama) à prisão por contrabando e maus-tratos.

O caso é sobre a importação de 18 girafas da África do Sul no fim de 2021 pelo RioZoo (antigo Zoológico do Rio de Janeiro, atual BioParque). O objetivo declarado era a conservação e a formação de plantel. Os animais, retirados da natureza livre, desembarcaram no Brasil e foram levados para cumprir a quarentena sanitária em um resort no litoral fluminense. No entanto, as obras do local não estavam concluídas. As girafas ficaram confinadas em baias minúsculas de concreto sem iluminação adequada e sem acesso a áreas externas.

Fuga e morte

Depois de um mês de isolamento severo, seis girafas fugiram e se chocaram contra cercas inadequadas durante uma tentativa de manejo. Três delas morreram horas depois, vítimas de miopatia de captura, uma condição de estresse extremo em animais selvagens. O fato só foi comunicado às autoridades quase 40 dias depois. Além disso, os microchips de identificação instalados nos corpos dos animais mortos desapareceram antes da exumação oficial pelo órgão estatal.

Na esfera judicial, o Ministério Público Federal apresentou denúncia contra o diretor operacional e o gerente técnico do RioZoo, além de dois analistas ambientais que aprovaram a operação. O MPF argumentou que a importação teve viés comercial oculto, pois o zoológico carioca só tinha espaço para quatro girafas e o verdadeiro plano era vender os indivíduos excedentes a outros parques para cobrir os altos custos do frete aéreo. Isso configura crime, pois a lei proíbe o comércio de fauna exótica capturada na vida selvagem. Sustentou ainda a ocorrência de maus-tratos cruéis e o sumiço proposital dos chips para ludibriar a perícia.

Os advogados dos réus pediram a absolvição. Alegaram que a operação foi regular e não visava ao comércio, mas sim ao rateio de custos de um projeto de conservação. Sustentaram que não houve maus-tratos, pois a quarentena impõe restrições de espaço, e negaram a intenção de fraudar a averiguação da morte dos espécimes. O servidor do Ibama argumentou que sua manifestação técnica aprovando a estrutura estava correta e não configurava falsidade ideológica.

Ao analisar a controvérsia, o magistrado julgou a denúncia parcialmente procedente. Ele absolveu a servidora do estado do Rio de Janeiro, mas condenou o funcionário do Ibama pelo crime culposo estipulado no artigo 69-A, parágrafo 1º, da Lei 9.605/1998, por ter atestado com imprudência a capacidade do parque de abrigar os animais.

Crime de contrabando

Em relação aos gestores do RioZoo, o juiz reconheceu o crime de contrabando, previsto no artigo 334-A do Código Penal. Ele observou que a legislação ambiental (Portaria Ibama 93/1998) permite a importação para zoológicos, mas veda expressamente a destinação comercial de bichos selvagens. Como os acusados sabiam das limitações de espaço e planejaram desde o início o repasse mercantil do excedente para viabilizar o negócio, o dolo direto ficou caracterizado.

Sobre os maus-tratos (artigo 32 da Lei 9.605/1998), o juiz aplicou o paradigma científico internacional das Cinco Liberdades (livre de fome e sede; de desconforto; de dor e doenças; para expressar comportamento natural; e de medo/estresse). Ele sublinhiu que os laudos comprovaram que as girafas foram privadas de seus comportamentos essenciais e submetidas a confinamento insalubre.

Em sua decisão, o magistrado destacou que a crueldade se materializa na violação arbitrária das necessidades etológicas da espécie.

“O confinamento em circunstâncias hostis só ocorreu porque as instalações para a quarentena ainda não estavam prontas quando os animais chegaram, nem no Hotel Safari Portobello, muito menos no RioZoo. Os recintos e os equipamentos eram simplesmente inadequados para receber 18 girafas.”

Para o crime de obstrução de fiscalização (artigo 69 da Lei 9.605/1998), o juiz ressaltou que o extravio deliberado dos três microchips, associado ao atraso na notificação dos óbitos e à precariedade das necropsias internas, impediu o rastreio e dificultou irreversivelmente o trabalho estatal.

As penas privativas de liberdade de cada um dos gestores do zoológico superaram cinco anos e quatro meses de detenção e reclusão, em regime inicial aberto. A sanção privativa de liberdade não pôde ser substituída por medidas restritivas de direitos, pois o total ultrapassou o teto legal de quatro anos estipulado pelo artigo 44 do Código Penal. Foram aplicadas, ainda, multas financeiras.

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Processo 5096807-56.2022.4.02.5101

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Como se sabe, o princípio da retroatividade benéfica permite que normas posteriores à infração e que sejam mais favoráveis ao infrator retroajam para beneficiá-lo. A depender do ramo do direito em que se aplique e da corrente doutrinária que se adote, o princípio da retroatividade comporta aplicação em diferentes graus [1]: (1) retroatividade máxima; (2) retroatividade média e (3) retroatividade mínima.

No âmbito do direito penal, aplica-se a retroatividade em seu grau máximo, com fundamento no artigo 5º, XL da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, segundo o qual “a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu”. Assim, na seara criminal, a norma mais benéfica ao infrator poderá retroagir inclusive diante de situações jurídicas já consolidadas, prevalecendo até mesmo sobre a coisa julgada. Desta forma, mesmo se o réu tiver sido condenado por sentença transitada em julgado ou já estiver cumprindo a pena, uma norma posterior que descriminalize aquela conduta ou reduza a pena correspondente deverá retroagir em seu benefício.

Contudo, no Direito Administrativo Sancionador, em especial o contratual, tal grau de retroatividade deve ser visto com cuidado, sobretudo diante da necessidade de respeito ao ato jurídico perfeito, conforme artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição. Como se sabe, é o contrato um instrumento que visa garantir segurança jurídica às partes, de modo que tal instrumento encontra-se resguardado, em tese, pela proteção do ato jurídico perfeito em face de inovações legislativas.

A fim de ilustrar a problemática, imaginemos a seguinte situação concreta: o contrato administrativo nº 1234 foi celebrado sob o regime da Lei nº 8.666/93 em agosto de 2023, prevendo um percentual de multa de até 50% do valor do contrato, o que estaria adequado ao entendimento do TCU à época [2].

Nada obstante, o §3º do artigo 156 da nova lei de licitações agora permite que a multa seja aplicada no patamar de até 30 (trinta) por cento do valor do contrato. Assim, percebe-se que foi reduzido o teto permitido para a aplicação da pena de multa: enquanto na Lei nº 8.666/93 o TCU admitia um percentual de até 100% do valor do contrato, na nova lei esse teto agora seria tão somente de 30%. Diante disto, indaga-se: este novo teto seria também aplicável aos contratos celebrados com base na Lei nº 8.666/93? Em outras palavras, o nosso contrato nº 1234, que previa uma multa válida de até 50% do valor do contrato, agora estaria também limitado ao teto de 30%?

Questão é altamente controvertida, dando ensejo basicamente a duas correntes

De um lado, uma primeira corrente advoga que, apesar de revogada, a Lei nº 8.666 mantém sua aplicabilidade, também em relação ao regime sancionatório, aos contratos celebrados sob seu regime, em respeito ao princípio do ato jurídico perfeito, previsto no artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição. Esse princípio assegura que a lei nova não pode prejudicar situações consolidadas sob a vigência da lei anterior, diante da necessidade de proteger a segurança jurídica e os direitos adquiridos das partes envolvidas nos contratos. Dessa forma, a Lei nº 8.666 permaneceria aplicável em regime de ultratividade para os contratos em curso, garantindo a continuidade de suas disposições, incluindo as regras relativas às sanções aplicáveis.

Reforça essa primeira corrente a previsão do artigo 90 da Lei nº 14.133, o qual traz importante regime de ultratividade, no sentido de que “os contratos cujos instrumentos tenham sido assinados antes da entrada em vigor da nova lei continuarão a ser regidos pelas normas da legislação revogada”. Assim, contratos celebrados antes de 1º de abril de 2021, data de publicação da Lei nº 14.133, seguem integralmente as regras da Lei nº 8.666, até o encerramento de sua vigência.

Da mesma forma, os contratos formalizados durante o período de transição, com base na opção conferida pelo artigo 191 da nova lei, também permanecem sob a regência da legislação anterior, que é o caso do nosso hipotético contrato nº 1234. Neste sentido, a Advocacia-Geral da União (AGU), por meio da Orientação Normativa nº 78/2003 [3], posicionou-se no sentido de que o regime jurídico das sanções previstas na nova lei não se aplica aos contratos firmados com base na legislação anterior.

No entanto, uma segunda corrente defende que essa ultratividade não é absoluta e deve ser ponderada diante de outros princípios, em especial, em matéria de sanções, com o princípio da retroatividade benéfica, o qual poderia justificar a aplicação de normas mais favoráveis da nova lei ao acusado. Como se sabe, a retroatividade benéfica, inspirada no Direito Penal, permite que normas mais favoráveis ao infrator retroajam para beneficiá-lo, mesmo diante de situações jurídicas já total ou parcialmente consolidadas. Nessa linha, o Instituto Brasileiro de Direito Administrativo (Ibda) aprovou, na III Jornada de Direito Administrativo, o Enunciado nº 111, com o seguinte texto:

“O regime jurídico das sanções previstas na Lei n. 14.133/2021, se mais benéfico, tem o condão de alterar as sanções a serem aplicadas, ou em fase de cumprimento, em contratos firmados com base em legislação pretérita, em decorrência do princípio da retroatividade da lei posterior mais benéfica em matéria sancionatória.”

Tal posição, que também tem sido defendida pela doutrina majoritária [4], nos parece a mais acertada. Isso porque, se mesmo na esfera punitiva mais grave — a criminal — se admite a retroatividade da norma mais benéfica, não nos parece adequado afastar tal possibilidade também no âmbito administrativo. Ademais, a transposição de princípios do Direito Penal para o Direito Administrativo Sancionador reflete a compreensão de que o poder sancionatório do Estado deve ser exercido de forma coerente e justa, independentemente da esfera em que é aplicado.

Quanto ao ponto, vale destacar que o princípio da retroatividade mais benéfica também se encontra previsto no artigo 9º do Pacto de São José da Costa Rica [5], do qual o Brasil não apenas é signatário como também procedeu à sua internalização no ordenamento jurídico nacional, com status supralegal [6]. Assim, deve ser evitada qualquer interpretação restritiva ao artigo 5º, XL, sendo certo que o termo “lei penal” abrange também a possibilidade de retroação de normas administrativas mais benéficas, notadamente diante da constatação de que tanto o direito penal quanto o Direito Administrativo Sancionador são manifestações do poder punitivo do Estado, este último até mesmo envolvendo sanções menos graves, o que deve exigir coerência na interpretação sistemática das garantias fundamentais.

Retroatividade no âmbito na Lei de Improbidade

Especificamente no âmbito do Direito Administrativo Sancionador, destaque-se que o Supremo Tribunal Federal foi chamado a se manifestar acerca do tema no julgamento sobre a retroatividade das disposições mais benéficas da Lei nº 14.230/2021, que alterou a Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992). Quanto ao ponto, cumpre destacar que a Lei nº 14.230/2021 revogou a modalidade culposa de improbidade, passando a exigir dolo específico para a configuração de qualquer ato ímprobo. Diante disso, o STF foi provocado a decidir se a nova lei poderia retroagir para beneficiar agentes públicos que haviam praticado atos culposos sob a vigência da legislação anterior.

Naquela oportunidade, o STF entendeu que a nova lei poderia retroagir para beneficiar os agentes em processos ainda não transitados em julgado, aplicando-se o princípio da retroatividade benéfica. No entanto, nos casos em que já havia sentença condenatória transitada em julgado, a nova lei não poderia ser aplicada, pois aqui prevaleceria a coisa julgada. Esse entendimento restou cristalizado nas teses do Tema 1.199, de Repercussão Geral [7].

Embora se trate de decisão envolvendo improbidade administrativa, tal entendimento do STF, a nosso ver, tem implicações importantes para a discussão sobre a aplicação das sanções da Lei nº 14.133 aos contratos regidos pela Lei nº 8.666. Se a retroatividade benéfica foi aplicada em matéria de improbidade administrativa, que envolve sanções mais gravosas – com a possibilidade até mesmo de suspensão dos direitos políticos –, não há razão para negar sua aplicação em matéria de sanções contratuais, especialmente quando a nova lei estabelece limites mais brandos para multas e outras penalidades.

Além da controvérsia acima explicitada acerca da retroatividade das normas de direito material, a aplicabilidade das novas normas de caráter processual também tem gerado discussões. A título exemplificativo, para elucidar a questão, menciona-se que a Lei nº 14.133 ampliou o prazo para interposição de recursos administrativos, que passou de cinco para 15 dias úteis. Diante disso, questiona-se se: esse novo prazo mais alargado deve ser aplicado imediatamente aos processos sancionatórios em curso, mesmo àqueles originados a partir de contratos da Lei nº 8.666/93?

Considerações finais

A nosso ver, as normas processuais da nova lei devem ser aplicadas imediatamente, mesmo aos contratos regidos pela legislação anterior, com base no artigo 14 do Código de Processo Civil (CPC) [8], que estabelece a aplicação imediata das normas processuais, respeitados os atos já praticados. Quanto ao ponto, destaque-se que a regra é a de que a lei processual se aplica de imediato, desde o início da sua vigência, aos processos em andamento. Contudo, devem ser respeitados os atos processuais já realizados ou as situações consolidadas de acordo com a lei anterior. Desta forma, verifica-se que o Código de Processo Civil de 2015 adotou a teoria do isolamento dos atos processuais, que compreende cada ato de forma autônoma, de modo que a nova lei processual tem aplicação imediata, respeitando-se os atos já realizados e os efeitos por eles produzidos sob o regime da legislação anterior.

A aplicabilidade deste entendimento no âmbito administrativo é reforçada pelo artigo 15 do CPC [9], que estabelece a aplicação supletiva de suas normas aos processos administrativos na ausência de legislação específica. Dessa forma, em nosso exemplo, a ampliação do prazo para recursos administrativos pela Lei nº 14.133 deve ser aplicada imediatamente, mesmo se o processo sancionatório se originar de um contrato regido pela Lei nº 8.666/93. Contudo, caso o recurso já tenha sido apresentado sob o prazo da lei anterior, respeita-se o ato processual já praticado, em virtude da teoria do isolamento dos atos processuais.

Em síntese, a aplicabilidade do princípio da retroatividade benéfica no Direito Administrativo Sancionador comporta diferentes compreensões e gradações, sendo tema que ainda carece de uma solução específica para esta seara do Direito. Contudo, eventual solução definitiva, conforme acima apontado, não pode estar dissociada da necessidade de uma transposição crítica da principiologia do Direito Penal ao Direito Administrativo Sancionador, haja vista que ambos refletem uma aplicação do poder repressivo do Estado, com a consequente restrição na esfera de direitos dos particulares.

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[1] Esta classificação é extraída da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADI 1220/DF: “seguindo essa lógica, a retroatividade máxima ocorre “quando a lei nova abrange a coisa julgada (sentença irrecorrível) ou os fatos jurídicos consumados”; a retroatividade média se dá “quando a lei nova atinge os direitos exigíveis, mas não realizados antes de sua vigência”; a retroatividade mínima sucede “quando a lei nova atinge apenas os efeitos dos fatos anteriores, verificados após a sua entrada em vigor”.

[2] “A multa contratual decorrente da inexecução total do objeto está limitada a 10% do valor do contrato (art. 9º do Decreto 22.626/1933, revigorado pelo Decreto s/nº de 29/11/1991).” (TCU, Acórdão 2274/2020-Plenário)

[3] AGU, Orientação Normativa 78/2023: O regime jurídico das sanções previstas na Lei n.º 14.133, de 2021 não é aplicável aos contratos firmados com base na legislação anterior, nem alterará as sanções já aplicadas ou a serem aplicadas com fundamento na legislação anterior, em respeito à proteção do ato jurídico perfeito.

[4] PEDRA, Anderson Sant’Ana. A nova Lei de Licitações e a impossibilidade de conjugação dos regimes sancionatórios á luz do direito administrativo sancionador. Ronny Charles, João Pessoa, 26 abr. 2024. (Categoria Dica do Ronny). Disponível em: https://ronnycharles.com.br/a-nova-lei-de-licitacao-e-a-impossibilidade-de-conjugacao-dos-regimes-sancionatorios-a-luz-do-direito-administrativo-sancionador/. Acesso em: 6 nov. 2024.

[5] ARTIGO 9, Princípio da Legalidade e da Retroatividade. Ninguém pode ser condenado por ações ou omissões que, no memento em que forem cometidas, não sejam delituosas, de acordo com o direito aplicável. Tampouco se pode impor pena mais grave que a aplicável no momento da perpetração do delito. Se depois da perpetração do delito a lei dispuser a imposição de pena mais leve, o delinqüente será por isso beneficiado.

[6] STF, Plenário, RE nº 466.343/SP, rel. min. Cezar Peluso, julg. 03.12.2008, DJe 04.06.2009.

[7]  “1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se – nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA – a presença do elemento subjetivo – DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 – revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.”

[8] CPC, Art. 14. A norma processual não retroagirá e será aplicável imediatamente aos processos em curso, respeitados os atos processuais praticados e as situações jurídicas consolidadas sob a vigência da norma revogada.

[9]CPC, Art. 15. Na ausência de normas que regulem processos eleitorais, trabalhistas ou administrativos, as disposições deste Código lhes serão aplicadas supletiva e subsidiariamente.

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