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Nas últimas semanas, céus europeus tornaram-se palco de uma inquietante coreografia. Drones não identificados cruzaram fronteiras da Dinamarca, sobrevoaram instalações estratégicas na Alemanha e despertaram uma sensação que o continente julgava ter superado: a vulnerabilidade. ^[1]  A resposta veio rápida; planos de defesa aérea reforçados, novas legislações em curso e discursos inflamados sobre soberania tecnológica e segurança nacional.

Em Moscou, o chanceler russo negou qualquer envolvimento, mas a negação veio acompanhada de uma ameaça: o uso de “armas de destruição em massa” caso a Otan ousasse reagir. O tom, mais do que retórico, revelou uma velha tática em versão 4.0, uma guerra híbrida, onde a força militar se mistura à desinformação, à intimidação psicológica e ao teste calculado das instituições democráticas. ^[2].

Esses episódios não pertencem apenas à geopolítica europeia. São sinais de um tempo em que a tecnologia redefine as fronteiras entre guerra e paz, verdade e manipulação, segurança e vigilância.

Este artigo parte dessa constatação para discutir:
a) os riscos políticos e eleitorais associados ao uso militar e informacional de drones;
b) as estratégias de preparação institucional de países como o Brasil; e
c) as perspectivas regulatórias para o uso ético e seguro de sistemas de IA em contextos de conflito e poder.

Do risco ao impacto político-eleitoral

Por que essas incursões preocupam as democracias? Três vetores são centrais:

a) Erosão da confiança institucional
Em ambientes em que populações percebem que o Estado não consegue proteger infraestruturas críticas, instala-se um sentimento difuso de insegurança. Além disso, a guerra híbrida contemporânea não se limita ao campo físico. Ela se desloca para o domínio informacional, onde a convergência entre IA generativa e coleta massiva de dados pessoais inaugura uma nova etapa das chamadas “ameaças cognitivas”.

Segundo Pauwels (2024), essas tecnologias “democratizam” a desinformação, permitindo a criação de conteúdos falsos verossímeis dirigidos a perfis psicológicos e socioculturais específicos. No contexto eleitoral, o risco é direto: a micro-manipulação cognitiva com algoritmos que ajustam mensagens e emoções em tempo real para influenciar preferências políticas sem que o cidadão perceba.

O resultado é a erosão silenciosa da confiança institucional e da própria ideia de verdade pública. O relatório da Carnegie Endowment for International Peace (Dempsey, 2025) aponta como a Rússia vem sofisticando suas táticas de  interferência eleitoral, usando IA generativa, perfis automatizados e deepfakes para moldar percepções e corroer a confiança pública.

O estudo adverte que esse modelo russo de guerra híbrida informacional tende a se expandir globalmente nos ciclos eleitorais de 2025 e 2026, à medida que as tecnologias se tornam mais acessíveis e difíceis de rastrear, o que reforça a urgência de mecanismos de transparência, rastreabilidade e regulação da IA voltados à integridade democrática.

b) Intimidação simbólica e efeito psicológico

Os drones que cruzam fronteiras sem disparar um único tiro ainda assim produzem impacto. Sua mera presença sobre territórios nacionais comunica uma mensagem silenciosa, porém inequívoca: ninguém está fora do alcance. É a política da vigilância aérea, uma forma de intimidação simbólica que atua menos pelo dano material e mais pela sensação de exposição constante.

Em tempos eleitorais, esse tipo de ameaça tem efeitos psicológicos profundos. O medo de interferências externas ou manipulações invisíveis age como desestímulo ao engajamento político, ao semear a suspeita de que os resultados já não refletem a vontade popular, mas a engenharia algorítmica de algum poder oculto.

Nesse cenário, a ascensão da IA generativa marca uma virada qualitativa. Diferentemente dos ciclos anteriores de manipulação digital, dependentes de exércitos humanos de bots e fábricas de conteúdo, os novos modelos de IA são autônomos, adaptativos e escaláveis. Essas ferramentas inauguram o que se pode chamar de “sugestionamento híbrido”, uma nova etapa das guerras cognitivas.

c) Modelo de guerra tropelada para operações de influência local

As tecnologias de guerra raramente permanecem restritas aos campos de batalha onde foram concebidas. O que começa como experimento geopolítico tende, cedo ou tarde, a ser importado, adaptado e reconfigurado para contextos internos. É o ciclo clássico da inovação bélica: da fronteira ao cotidiano.

O mesmo ocorre com os drones e os sistemas de IA embarcada. Ferramentas criadas para fins de defesa ou vigilância estatal podem facilmente ser reconvertidas em mecanismos de controle político e intimidação social. Imagine um cenário em que um governo autoritário ou mesmo grupos privados com acesso a tecnologia avançada utilizam drones autônomos para vigiar opositores, monitorar manifestações ou sabotar eventos públicos.

Essa lógica de guerra, em que instrumentos sofisticados de coerção são aplicados de forma improvisada e fora de controle civil, amplia o risco de contaminação das esferas locais por estratégias originalmente militares. Em países cujas instituições eleitorais ainda consolidam sua blindagem digital, essa vulnerabilidade é particularmente sensível.

A guerra híbrida contemporânea não exige invasão territorial. A fronteira, nesse caso, não é o espaço aéreo, é a integridade das instituições democráticas e da mente coletiva que as sustenta.

O Brasil e a necessidade de vigilância normativa

Os episódios recentes na Europa funcionam como alertas antecipados. O Brasil integra uma rede global de riscos e inovações em segurança digital, cibernética e autônoma. A questão central, portanto, não é se as ameaças chegarão, mas quando e de que forma se manifestarão. Alguns fatores tornam a atenção normativa especialmente urgente.

a) Importação e disseminação de tecnologia militar/autônoma

O país pode receber drones e IA de uso dual por meio de cooperação internacional ou canais comerciais. A corrida global pela automação bélica hoje envolve Estados, empresas e até grupos civis.

Segundo o War Room,  U.S. Army War College (2025), o custo da inteligência de alvo caiu para US$ 25, demonstrando a “democratização da letalidade” e o potencial de uso indevido em contextos urbanos, como o do Rio de Janeiro, onde o uso indevido dessas ferramentas por grupos armados é plausível.

b) Contágio de playbooks autoritários

A guerra híbrida europeia funciona como laboratório simbólico para regimes e atores locais. Táticas de desinformação, vigilância política e manipulação psicológica são facilmente adaptadas a contextos internos, sob o pretexto de “segurança nacional”. O perigo é que o discurso de proteção se converta em instrumento de controle.

c) Eleições de 2025 e risco sistêmico

O ano de 2025 trará eleições decisivas em várias partes do mundo, inclusive no Brasil, onde a disputa presidencial ocorre em um ambiente ainda marcado pela polarização e pela desconfiança institucional. Em contextos assim, crises externas e narrativas de ameaça global tendem a repercutir internamente, legitimando ativismos institucionais e discursos de exceção em nome da “segurança nacional”, capazes de enfraquecer a vigilância democrática.

Perspectivas: regulação, dissuasão e resiliência democrática

O desafio brasileiro é equilibrar inovação e segurança, evitando que a mesma tecnologia que impulsiona o progresso seja instrumentalizada para corroer as bases da democracia.

Propõem-se três linhas estratégicas complementares nesse sentido:

a) Regulação tecnológica e restrição normativa

O Brasil precisa antecipar marcos legais específicos para o uso de drones e sistemas autônomos dotados de IA, sobretudo quando houver potencial ofensivo ou de vigilância política.

Deve-se proibir o emprego de sistemas letais autônomos sem supervisão humana significativa, bem como estabelecer padrões de responsabilidade civil e penal para fabricantes, operadores e autoridades que utilizem IA em contextos militares ou de segurança pública.

Essas normas devem dialogar com o princípio da precaução tecnológica, assegurando que qualquer uso de IA em contextos sensíveis seja acompanhado de mecanismos auditáveis de rastreabilidade, explicabilidade e controle humano.

b) Fortalecimento institucional e segurança eleitoral

A resiliência democrática depende da proteção integral das instituições eleitorais, não apenas contra ataques cibernéticos, mas também contra operações híbridas.

É necessário que órgãos como o Tribunal Superior Eleitoral (TSE) e o Gabinete de Segurança Institucional (GSI) adotem uma abordagem integrada de defesa, combinando simulações de ataque, auditorias técnicas, cooperação com agências de defesa e protocolos emergenciais de resposta coordenada.

Conclusão

Os episódios recentes na Europa e suas reverberações simbólicas revelam que a guerra contemporânea se infiltra pelas redes, pelos dados, pelos céus e, sobretudo, pelas percepções humanas. Ademais, a erosão da confiança institucional, a intimidação psicológica e a adaptação doméstica de tecnologias militares compõem um mosaico de ameaças que ultrapassa fronteiras e desafia categorias jurídicas tradicionais. O inimigo, agora, é difuso: parte máquina, parte narrativa, parte medo.

Nesse sentido, as democracias não são derrubadas por golpes repentinos, mas desgastadas pela fadiga da vigilância e pela saturação informacional. Tendo como risco a naturalização do controle, quando sociedades começam a aceitar a presença constante de olhos invisíveis e discursos fabricados como o preço inevitável da segurança.

Nesse contexto, o desafio brasileiro e de todas as democracias que ainda lutam por estabilidade é compreender que a neutralidade tecnológica é uma ilusão. Sistemas de IA, drones autônomos e ecossistemas de dados não são apenas ferramentas: são atores políticos, capazes de moldar comportamentos, decisões e crenças coletivas.

Proteger a democracia, portanto, exige mais do que legislar sobre o uso de armas inteligentes. Exige reconhecer que a informação tornou-se o novo território de disputa, e que a linha entre defesa e dominação é tênue.

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Notas

Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovações. Estratégia Brasileira de Inteligência Artificial – E-IA Brasil. Brasília, DF, 2021. Disponível aqui.

DEMPSEY, Judy. Russian Interference: Coming Soon to an Election Near You. Brussels: Carnegie Endowment for International Peace, 6 fev. 2025. Disponível aqui.

PAUWELS, Eleonore. Preparing for Next-Generation Information Warfare with Generative AI. Waterloo, Ontario: Centre for International Governance Innovation (CIGI), nov. 2024. Disponível aqui.

TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL (Brasil). Entenda como funciona o Ciedde e como denunciar via sistema. Brasília, DF, 7 maio 2024. Disponível aqui.

UNITED NATIONS. Group of Governmental Experts on Lethal Autonomous Weapons Systems (LAWS): Report 2024. Geneva: United Nations Institute for Disarmament Research (UNIDIR), 2024. Disponível aqui.

WAR ROOM – U.S. Army War College. Artificial Intelligence’s Growing Role in Modern Warfare. Carlisle, Pennsylvania: U.S. Army War College, ago. 2025. Disponível aqui.

WASSENAAR ARRANGEMENT. The Wassenaar Arrangement on Export Controls for Conventional Arms and Dual-Use Goods and Technologies. Viena: Wassenaar Secretariat, 1996. Disponível aqui.

^[1] REUTERS. Germany to take steps to defend itself against ‘high’ threat from drones. 27 set. 2025. Disponível aqui.

^[2] G1. Na ONU, chanceler russo nega ataque com drones e diz que qualquer agressão da OTAN à Rússia terá resposta. 27 set. 2025. Disponível aqui.

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A regra da prescrição intercorrente prevista na Lei 9.873/1999 só vale para os procedimentos sancionatórios da administração pública federal. Nas esferas estadual e municipal, na ausência de lei sobre o tema, tal prazo fica suspenso durante o processo administrativo.

Com essa conclusão, a 1ª Turma do Superior Tribunal de Justiça negou provimento ao recurso especial ajuizado por uma concessionária de rodovias que foi multada pela Agência de Transporte do Estado de São Paulo (Artesp).

A punição decorreu de procedimento instaurado em 2015 e encerrado em 2019. Segundo a concessionária, o período era suficiente para a prescrição intercorrente — a perda do direito de exercer a pretensão punitiva pela demora da administração pública.

O artigo 1º, parágrafo 1º, da Lei 9.873/1999 prevê que a prescrição intercorrente no processo administrativo ocorre quando ele é paralisado por mais de três anos.

O Tribunal de Justiça de São Paulo, no entanto, afastou a aplicação dessa norma. Em vez disso, usou o artigo 4º do Decreto 20.910/1932, que suspende o prazo prescricional ao longo do período do processo administrativo sancionatório.

Prescrição intercorrente estadual

Para a 1ª Turma do STJ, essa conclusão está correta. Relator do recurso, o ministro Paulo Sérgio Domingues citou jurisprudência no sentido de que as previsões da Lei 9.873/1999, de fato, só se aplicam no âmbito administrativo federal.

Já para os casos de processo sancionatório estadual, distrital ou municipal, na ausência de leis locais específicas que tratem do tema, deve incidir a previsão do Decreto 20.910/1932.

“A regra prevista no artigo 1°, parágrafo 1°, da Lei 9.873/1999 somente é aplicável aos procedimentos sancionatórios da administração pública federal, não podendo ser invocada para ser reconhecida a prescrição intercorrente no âmbito dos órgãos estaduais e municipais”, resumiu Domingues.

Clique aqui para ler o acórdão
REsp 1.900.837

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Chegamos, nesta semana, ao final de nossa trilogia que homenageia os cem anos do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (Carf), analisando a evolução do contencioso administrativo no tribunal e sua relação com a aduana. Já conversamos sobre o passado e o presente do Carf, respectivamente, em 12/8/2025 [1] e 16/9/2025 [2]. E, felizmente, não estamos sós nessa jornada, havendo outros estudos com propósito semelhante [3].

Carf: testemunha e resultado da história

Nos seus cem anos de história, o Carf testemunhou o nascimento, a vida e a morte de vários tributos. O tribunal administrativo acompanhou, v.g., o engatinhar da Cide-Combustíveis importação [4], os primeiros passos da Contribuição para o PIS/Pasep-importação e da Cofins-importação (que já estão estão com “os dias contados”) [5], e a fase adulta e as bodas de ouro do vetusto imposto sobre produtos industrializados [6]. E vislumbra, no ventre tributário nacional, a gestação da Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS) e do Imposto Seletivo [7].

Poderíamos ainda recordar que o Carf testemunhou cinco Constituições Federais brasileiras [8] e aprendeu, desde a última metade do século passado, a conviver com tratados internacionais (que, principalmente na área aduaneira, passaram a ser protagonistas em temas como classificação de mercadorias e valoração aduaneira) [9]. Ou, poderíamos ainda lembrar que o Carf manteve a qualidade técnica de seus julgamentos ao longo de mais de 20 alterações na Presidência da República, ou mesmo nas presidências do colegiado administrativo.

O Carf, no entanto, não é apenas testemunha de tributos, normas e pessoas, mas o resultado de sua conjugação e amadurecimento, ao longo da história, e assim continuará sendo, por exemplo, no novo cenário da reforma tributária.

Carf: o ‘futuro’ e o planejamento estratégico

Para tratar de “futuro”, podemos recorrer a tudo o que aprendemos testemunhando (e influenciando) o passado e o presente, em exercício prospectivo de formulação de planejamento estratégico, ou, simplesmente, apelarmos à clarividência. Em função de nossa pouca experiência nessa segunda seara, e de sua reduzida cientificidade, concentraremos aqui nossos esforços na análise do planejamento estratégico, que faz com que as instituições (ainda que centenárias) amadureçam e se modernizem, impedindo seu mero envelhecimento.

Essa busca pela modernização está presente na última grande reestruturação legal do tribunal administrativo, promovida pela Lei nº 11.941/2009 (artigos 25, e 48 a 52), e na recente reforma do Regimento Interno do Carf (pela Portaria nº 1.364/2023), que aprimorou substancialmente o contencioso no que se refere à segurança jurídica e à celeridade.

Tratamos de tais melhorias regimentais em nossa última coluna, relembrando que em setembro de 2024, foi aprovado o Mapa Estratégico do Carf para o período 2024-2027 [10], com a seguinte missão institucional: “Solucionar litígios tributários e aduaneiros em última instância administrativa com imparcialidade, celeridade e excelência, proporcionando segurança jurídica à sociedade“, indubitavelmente superior em conteúdo e abrangência (principalmente no que se refere à temática aduaneira) à missão apontada para o período 2020-2023 [11].

Carf: visão e valores

A visão que consta no mapa estratégico fornece nitidamente a perspectiva de como o Carf deseja ser percebido, no futuro: “Consolidar o Carf como uma instituição moderna e inclusiva que promove a excelência do corpo funcional e a utilização intensiva de recursos tecnológicos, para otimizar o tempo de julgamento e criar uma jurisprudência administrativa que desincentive a litigiosidade“.

Como destacamos na coluna anterior, há claras iniciativas já em curso, para inclusão (como a busca pelos 40% de representação feminina no Carf e a flexibilidade para conselheiras gestantes e lactantes), utilização intensiva de tecnologia (a exemplo da Iara – ferramenta de Inteligência Artificial para Recursos Administrativos), otimização do tempo de julgamento (como a recomposição das turmas de julgamento, a especialização e o Plenário Virtual, no novo Ricarf, e o estabelecimento de sessões extraordinárias para redução de acervo, pelo Decreto 12.340/2023) e desincentivo à litigiosidade (como o aprimoramento e a simplificação do mecanismo para edição de súmulas).

Tais medidas devem se intensificar nos próximos anos, impactando positivamente a eficiência do tribunal administrativo, sempre com pano de fundo nos seguintes valores: imparcialidade, excelência, ética, celeridade e transparência. Assim, além dos três valores que aparecem de forma expressa na missão institucional, o Mapa Estratégico destaca a ética (cabendo recordar que o Carf possui comissão de ética, criada pela Portaria MF n^o 500/2018) e a transparência (um dos atributos mais desenvolvidos, hoje, no Carf) [12].

Carf: o ‘futuro’ e os resultados esperados

Os resultados estratégicos esperados, indicados no Mapa 2024-2027, abrangem cinco eixos, cada qual vinculado a objetivos habilitadores.

O primeiro resultado (“aumentar a celeridade do contencioso garantindo a razoável duração do processo“) relaciona-se, a título exemplificativo, aos objetivos habilitadores de “aperfeiçoar os processos de julgamento com soluções inovadoras” (reduzindo, v.g., o tempo de busca jurisprudencial), “aumentar a capacidade de julgamentos” e “intensificar o uso de novas tecnologias” (medidas transversais que impactam positivamente diversas atividades do Carf). Relaciona-se ainda ao tema o resultado de “ampliar a uniformização da jurisprudência administrativa“, com o objetivo habilitador de “ampliar a produção de súmulas” (evitando repetidos debates sobre temas assentados jurisprudencialmente), o que igualmente contribui tanto para a segurança jurídica e para a celeridade.

Em relação ao corpo técnico profissional, uma das maiores riquezas do Carf, “promover a diversidade, a inclusão e a excelência do corpo funcional“ é um resultado estratégico relacionado a objetivos habilitadores como “promover atração e retenção de talentos, com incentivos à diversidade e à inclusão”, e “fomentar o crescimento profissional, o bem-estar e o ambiente de trabalho inclusivo para todos os colaboradores”. Com corpo funcional julgador sujeito a mandato, e dependente de indicação da Fazenda e de confederações/associações da sociedade civil, é cada vez mais importante contemplar a pluralidade nas indicações, e reduzir a quantidade de mudanças nos colegiados e nos colaboradores do Carf, de modo a garantir eficaz continuidade das atividades técnicas e segurança jurídica.

Na busca pela melhoria dos serviços, os resultados de “facilitar o direito à defesa dos contribuintes“ e “aperfeiçoar a transparência e a comunicação com a sociedade“ unem-se em torno de objetivos como a redução dos custos de participação dos contribuintes no processo e ampliação de serviços oferecidos à sociedade (como a transmissão de sessões de julgamento, o acompanhamento de plenário virtual e a possibilidade de audiências com os conselheiros, de forma ética e transparente).

Nesse sentido, percebe-se, ao mirar o Planejamento Estratégico do Carf 2024-2027, que “o futuro já começou”.

Carf: oportunidades e desafios para os próximos anos

A curtíssimo prazo, ainda estamos no ano comemorativo do centenário do Carf, e nesta semana está agendada, no Senado, sessão solene para homenagem ao Carf, às 14h do dia 16/10/2025.

A médio prazo, vários temas impactarão o julgamento no Carf durante os próximos meses e anos. O mais visível deles, no horizonte, é a reforma tributária promovida pela Emenda Constitucional 132/2023, que afetará o universo de tributos a serem julgados no tribunal, e trará um novo desafio: a uniformização jurisprudencial entre as decisões que o Carf tomará sobre a CBS e aquelas que serão tomadas por tribunais das outras unidades da federação em relação ao tributo-gêmeo (Imposto sobre Bens e Serviços – IBS) [13].

Outro tema que terá impacto próximo, e específico em matéria aduaneira, será o trânsito em julgado do assunto apreciado pelo STJ no Tema Repetitivo 1.293 (prescrição intercorrente para temas não tributários), que, pela generalidade da decisão judicial, aliada à ausência de significativo número de precedentes, demandará amplo esforço jurisprudencial e doutrinário, não para interpretar o que é aduaneiro (tema já bastante amadurecido doutrinária e jurisprudencialmente, nacional e internacionalmente), mas o que seria “não tributário” na acepção dada pelo precedente judicial, principalmente no que se refere a obrigações acessórias (sopesando a decisão judicial e o artigo 113, §2^o da codificação tributária) [14].

Ainda no âmbito aduaneiro, está em trâmite o Projeto de Lei nº 4.423/2024 (“Lei Geral de Comércio Exterior”), que promoverá alterações substanciais na legislação aduaneira brasileira, com impacto nas matérias que são objeto de contencioso (apesar de não tratar diretamente dos distintos ritos processuais aduaneiros) [15].

Por fim, outra alteração legislativa que deve impactar substancialmente o processo administrativo, e teve pouca preocupação técnica em discernir institutos tributários de aduaneiros, é o conjunto de Projetos de Lei unificados no PL nº 2.483/2022, ainda em trâmite no Senado [16].

Nesse cenário complexo, fica extremamente difícil, senão impossível, esboçar como o Carf estará em outros cem ou duzentos anos, com a velocidade exponencial da evolução tecnológica e da sociedade que já passa a ser por tal evolução guiada.

No longo prazo, como ironiza Keynes [17], “…estaremos todos mortos”. Inclusive essa trilogia, que, como todas as outras, lógica e lamentavelmente acaba no terceiro episódio!

Mas, tal qual ensina São Francisco de Assis, na oração mais bela já escrita, “…é morrendo que se vive para a vida eterna!”.

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[1] TREVISAN, Rosaldo. Aduana e os 100 anos do Carf: passado, presente e futuro (parte 1) – revista eletrônica ConJur, 12 ago. 2025, disponível aqui.

[2] TREVISAN, Rosaldo. Aduana e os 100 anos do Carf: passado, presente e futuro (parte 2) – revista eletrônica ConJur, 16 set. 2025, disponível aqui.

[3] OLIVEIRA, Ludmila Mara Monteiro de. Reflexões sobre um centenário: o Carf, passado e presente – revista eletrônica Conjur, 3 set. 2025, disponível aqui. Com o mesmo escopo, vários dos artigos de ao menos duas coletâneas comemorativas, a primeira organizado pela Aconcarf ( OLIVEIRA, Ana Cláudia Borges de; e PURETZ, Tadeu (coord.). Coletânea 100 anos do CARF. São Paulo: NSM, 2024); e a segunda por grupo de tributaristas cariocas (FARIA, Aline Cardoso de; ROTHSCHILD, Bianca; PRADA, Júlia Velho; BORGES, Laura Baptista; e CASANOVA, Vivian. 100 anos do Carf: Homenagem a Elas. Rio de Janeiro. Lumen Juris,2025).

[4] Nascida na Lei n^o 10.336, de 19/12/2001.

[5] Nascidas na Medida Provisória n^o 164/2004, convertida na Lei n^o 10.865, de 30/04/2004, e em vias de extinção, como disposto no art. 126, II, da Emenda Constitucional n^o 132, de 20/12/2023.

[6] Nascido na Lei n^o 4.502, de 30/11/1964, com o nome de batismo de “imposto de consumo”, e mantido, na Emenda Constitucional n^o 132/2023 apenas para produtos que tenham industrialização incentivada na Zona Franca de Manaus, sendo sua alíquota zero nos demais casos (art. 126, III, “a”).

[7] Filhos da Emenda Constitucional n^o 132/2023, embalados pela Lei Complementar n^o 214, de 16/01/2025.

[8] As Constituições de 1934, 1937, 1496, 1964 (emendada integralmente em 1969) e de 1988.

[9] A classificação de mercadorias é uniformizada internacionalmente, pela Organização Mundial das Aduanas, mormente na Convenção Internacional sobre o Sistema Harmonizado de Designação e de Codificação de Mercadorias, promulgada, no Brasil, pelo Decreto n^o 97.409/1988. E a valoração aduaneira, tratada de forma vinculante pela Organização Mundial do Comércio, no Acordo para a Implementação do Artigo VII do GATT (Acordo de Valoração Aduaneira) promulgado, no Brasil, pelo Decreto n^o 1.355/1994. A disciplina regional e nacional, nesses temas, é apenas residual.

[10] Disponível aqui.

[11] “Assegurar à sociedade imparcialidade e celeridade na solução de litígios tributários”.

[12] Em comparação com os outros dezesseis tribunais administrativos tributários e aduaneiros de países membros da AITFA (Asociación Iberoamericana de Tribunales de Justicia Fiscal o Administrativa), o Brasil é o que tem o acervo de busca de precedentes mais completo, com base de mais de meio milhão de julgamentos. E a recente especialização aduaneira já é objeto de elogios na comunidade internacional, como se percebe na entrevista do presidente da Academia Internacional de Direito Aduaneiro, Andrés Rohde Ponce, à Dra. Nora Elizabeth Urby Genel, Secretária Executiva do Conselho Diretor da AITFA, disponível aqui.

[13] ALENCAR, Carlos Higino Ribeiro de; PINTO, Fernando Brasil de Oliveira; e CARDOSO, Jorge Cláudio Duarte. O novo RICARF e a aprovação de súmulas: impactos e perspectivas no contencioso administrativo fiscal. In: Estudos Tributários e Aduaneiros – X Seminário CARF. Brasília/DF, 2025, p.. 44.

[14] Tema de várias colunas aqui na Conjur, as mais recentes: MEIRA, Liziane Angelotti. Tema STJ 1.293: bom para quem? A odisseia de Cronos continua… – Revista Eletrônica Conjur, 3 jun. 2005, disponível aqui; e VALLE, Maurício Timm do; TREVISAN, Rosaldo. Tema STJ 1.293 — bom para quem? – Revista Eletrônica Conjur, 22 abr. 2025, disponível aqui.

[15] Tema de várias colunas aqui na ConJur, a mais recente: TREVISAN, Rosaldo. Lei Geral de Comércio Exterior: onde anda você? – Revista Eletrônica ConJur, 27 mai. 2025, disponível aqui.

[16] Disponível aqui.

[17] “In the long run we are all dead. Economists set themselves too easy, too useless a task if in tempestuous seasons they can only tell us that when the storm is long past the ocean is flat again”. (KEYNES, John Maynard. A Tract on Monetary Reform. Mccmillan and Co. London, 1923. Disponível aqui.

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O juiz substituto Carlos Fernando Fecchio dos Santos, da 1ª Vara da Fazenda Pública do Distrito Federal, anulou a Decisão nº 99/2024 do Tribunal de Contas do DF, que havia determinado a mudança da nomenclatura de “conselheiros” para “desembargadores” de Contas. A decisão foi tomada em Ação Civil Pública proposta pelo Ministério Público do Distrito Federal.

Na ação, o MP-DF argumentou que a mudança viola o princípio da simetria federativa, previsto no artigo 75 da Constituição Federal e na Lei Orgânica do Distrito Federal. De acordo com o Ministério Público, a Constituição determina expressamente que os Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal devem ser compostos por sete conselheiros, nomenclatura que não pode ser alterada por ato administrativo.

O Parquet destacou ainda que o título “desembargador” é reservado aos membros do Poder Judiciário que exercem jurisdição de segundo grau, enquanto os conselheiros dos Tribunais de Contas exercem função de controle externo, sem atribuições jurisdicionais.

Falta de clareza

Em contestação, o Distrito Federal sustentou que a decisão foi editada dentro dos limites constitucionais e que os membros dos Tribunais de Contas possuem garantias e prerrogativas equiparadas aos desembargadores. Argumentou também que a alteração terminológica expressa a autonomia constitucional do tribunal, e não compromete o equilíbrio federativo.

Ao analisar o caso, o juiz ressaltou que “a norma constitucional é clara ao determinar que os Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal devem ser compostos por Conselheiros, nomenclatura que não pode ser alterada por ato administrativo”.

A decisão enfatizou que os Tribunais de Contas são órgãos auxiliares do Poder Legislativo, incumbidos da fiscalização contábil e financeira, e não exercem jurisdição típica do Poder Judiciário.

O magistrado concluiu que a adoção do título “desembargador de Contas” compromete a clareza institucional e pode induzir à falsa percepção de que a corte exerce função jurisdicional, o que não lhe é atribuído constitucionalmente. A sentença reforçou que a valorização dos Tribunais de Contas deve ocorrer pela qualidade técnica e efetividade na fiscalização, não pela adoção de títulos incompatíveis com sua natureza jurídica. Com informações da assessoria de imprensa do TJ-DF.

Clique aqui para ler a decisão
Processo 0707626-32.2025.8.07.0018

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O licenciamento ambiental, previsto na Política Nacional de Meio Ambiente (Lei nº 6.938/1981), consolidou-se como um dos principais instrumentos de gestão para compatibilizar desenvolvimento socioeconômico e proteção ambiental. A Constituição de 1988 reforçou esse papel ao exigir licenciamento para atividades potencialmente poluidoras (artigo 225, §1º, IV), cujas competências administrativas da União, estados e municípios foram detalhadas pela Lei Complementar nº 140/2011.

Historicamente, a regulamentação do licenciamento ambiental se apoiou em normas do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama), como a Resolução nº 01/1986 (que instituiu o EIA/RIMA), a Resolução nº 237/1997 (que estabeleceu procedimentos gerais de licenciamento) e a Resolução nº 09/1990 (sobre audiências públicas). Essas regras formaram a base até a recente aprovação da Lei nº 15.190/2025, chamada de Lei Geral do Licenciamento Ambiental (LGLA).

Aprovada em 8 de agosto de 2025, a LGLA só entrará em vigor em 4 de fevereiro de 2026, em razão da vacatio legis de 180 dias prevista em seu artigo 67, sendo a única exceção: a Licença Ambiental Especial (LAE), cuja aplicação foi antecipada pela Medida Provisória nº 1.308/2025. Assim, os aspectos discutidos neste artigo projetam-se a partir dessa futura vigência.

Regra de transição

Para contemplar o princípio da continuidade e eficiência no serviço público, o artigo 60 da LGLA estabelece que os processos de licenciamento em curso, quando da entrada em vigor da lei, não precisarão reiniciar suas etapas. As obrigações e cronogramas já estabelecidos serão respeitados. Entretanto, as etapas subsequentes terão de se ajustar à nova lei.

Em termos práticos, pode-se exemplificar que um processo que em fevereiro/2026 já tenha concluído o termo de referência e esteja em fase de EIA/Rima seguirá sob as regras antigas até concluir essa etapa. Mas a partir da análise técnica, audiências públicas ou emissão de licença deverão observar integralmente a LGLA.

Competência municipal: retrocessos em sua autonomia

A LC 140/2011 já previa o licenciamento de impacto local pelos municípios (artigo 9º, XIV, ‘a’), além de sua manifestação obrigatória em processos conduzidos por estados e União (artigo 13, §1º). Nesse contexto, a LGLA deveria seguir na linha do respeito a autonomia municipal. No entanto, a retirada da Certidão de Uso do Solo como requisito do licenciamento (artigo 17 da LGLA) apresenta grave retrocesso, eis que fragiliza a integração entre licenciamento ambiental e planejamento urbano e políticas públicas a ele relacionadas como a ambiental, ignorando competências constitucionais municipais (CF, artigos 30 e 182; Estatuto da Cidade, Lei nº 10.257/2001).

A título ilustrativo, em cidades com Planos Diretores e legislação ambiental robustas, como São Paulo, Belo Horizonte e Curitiba, diretrizes urbanísticas podem ser sobrepostas por decisões de órgãos licenciadores estaduais ou federais, gerando insegurança jurídica e potencial conflito entre políticas de uso do solo e licenciamento ambiental (FARIAS, 2019; MACHADO, 2017).

Modelos simplificados: risco de fragilização

A LGLA introduz mecanismos de simplificação, como o licenciamento ambiental por adesão e compromisso (LAC) e o licenciamento ambiental especial (LAE) para projetos estratégicos.

Embora voltados à celeridade, esses modelos reduzem a análise técnica e a participação social. O LAC, por exemplo, permite autodeclaração para atividades de médio impacto, como obras viárias e empreendimentos agropecuários, sem avaliação prévia de riscos. O licenciamento especial, ao centralizar a decisão em rito monofásico, pode ser capturado por pressões políticas[1].

Neste sentido, trazemos à baila vários alertas como da Comissão Tripartite Nacional [2], da Associação de Municípios e Meio Ambiente (Anamma) [3] e do e do Ministério Público Federal, em Nota Técnica de 2025 recomendando veto a mais de 30 dispositivos da LGLA[4], ainda durante a tramitação legislativa e nas decisões de eventuais vetos presenciais, que já apontavam riscos de violação ao princípio da precaução (CF, artigo 225), além do aumento da judicialização — riscos que permanecem atuais com a aprovação da LGLA.

Participação social enfraquecida

A nova lei reduz a participação da sociedade civil no processo ao prever no artigo 36 apenas uma audiência pública obrigatória, ficando a realização de mais encontros a critério da autoridade licenciadora. Além disso, a lei não menciona os conselhos municipais de meio ambiente, instâncias fundamentais de controle social e gestão democrática nas cidades.

Esse silenciamento contraria o artigo 225 da Constituição, que assegura à sociedade o direito de participar das decisões ambientais. O resultado é a perda de legitimidade social e de efetividade do licenciamento.

Desvinculação com a agenda climática

Outro ponto crítico é a ausência da variável “clima” na LGLA, ao ignorar a Política Nacional sobre Mudança do Clima (Lei nº 12.187/2009) e compromissos internacionais assumidos pelo Brasil, como a Agenda 2030 da ONU e o Acordo de Paris.

Ao desconsiderar os impactos das atividades licenciadas sobre emissões e adaptação climática, o texto legal distancia o país de sua própria estratégia de transição ecológica.

Perspectivas para os municípios

Para os municípios, a LGLA apresenta um paradoxo. De um lado, amplia responsabilidades administrativas; de outro, retira instrumentos essenciais de integração com políticas urbanas e ambientais.

Sem fortalecimento institucional — equipes técnicas capacitadas, fundos ambientais estruturados e mecanismos de cooperação intermunicipal —, a lei pode ampliar desigualdades regionais. Municípios mais preparados tem maior chance de gerir os novos procedimentos; os demais ficarão dependentes das decisões estaduais ou federais, perdendo protagonismo e enfraquecendo a gestão de seus territórios.

Conclusão

A Lei nº 15.190/2025 marca um divisor de águas no licenciamento ambiental brasileiro. Mas ao priorizar a simplificação em detrimento da análise técnica, da participação social e da integração com agendas urbanas e climáticas, a lei fragiliza justamente os pilares que sustentam a gestão ambiental democrática e eficiente.

Sua efetiva aplicação, a partir de fevereiro de 2026, exigirá esforço conjunto de municípios, órgãos ambientais e sociedade civil para reconstruir, na prática, os mecanismos de proteção previstos pela Constituição.

Se o objetivo declarado é oferecer segurança jurídica ao setor produtivo, o risco é paradoxal: a judicialização pode aumentar diante de uma lei que reduz salvaguardas técnicas e sociais.

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Referências

Constituição Federal de 1988, arts. 225, 30 e 182.

Lei nº 6.938/1981 – Política Nacional de Meio Ambiente.

Lei Complementar nº 140/2011.

Resoluções CONAMA nº 01/1986, nº 237/1997 e nº 09/1990.

Lei nº 15.190/2025 – Lei Geral de Licenciamento Ambiental.

Medida Provisória nº 1.308/2025 – Licença Ambiental Especial.

ANAMMA – Associação Nacional de Municípios e Meio Ambiente. MANIFESTAÇÃO INSTITUCIONAL DA ANAMMA SOBRE A LEI FEDERAL15.190/2025 (LEI GERAL DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL), 2025.

MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL. Nota técnica recomendando veto a dispositivos da Lei Geral do Licenciamento Ambiental. Reportado em: LEXLEGAL. “MPF pede vetos a trechos da nova Lei de Licenciamento Ambiental.” Publicado em 4 ago. 2025. Disponível aqui.

FARIAS, Talden. Licenciamento ambiental: aspectos teóricos e práticos. Belo Horizonte: Fórum, 2019.

BURMANN, Alexandre; STRUCHEL, Andréa; ANTUNES, Paulo de Bessa. A necessária municipalização do licenciamento ambiental. ConJur, 20/03/2024.

MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 24. ed. São Paulo: Malheiros, 2017.

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[1]  Embora a Medida Provisória nº 1.308/2025 não utilize expressamente o termo “monofásico”, o art. 2º dispõe que a LAE é um único ato administrativo que autoriza a localização, instalação e operação de empreendimentos estratégicos, substituindo, portanto, as fases de Licença Prévia, Licença de Instalação e Licença de Operação.

[2]  Disponível aqui.

[3]  Disponível aqui.

[4]  Segundo notícia do portal LexLegal, o MPF enviou à Presidência da República, em agosto de 2025, nota técnica recomendando veto a mais de 30 dispositivos da Lei Geral do Licenciamento Ambiental, por considerar que diversos trechos poderiam fragilizar a proteção socioambiental e gerar insegurança jurídica. Disponível aqui.

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A Constituição estabeleceu um modelo jurídico para o pagamento das obrigações do Estado (1) decorrentes de decisões judiciais transitadas em julgado. Nos termos do regime ordinário, tais débitos devem ser incluídos na proposta orçamentária do exercício subsequente à sua expedição e quitados em estrita ordem cronológica até o encerramento do respectivo ano fiscal. Trata-se da regra geral para o pagamento dos precatórios, concebida para assegurar previsibilidade, equidade e respeito à coisa julgada.

A Emenda Constitucional n° 136/2025, derivada da Proposta de Emenda à Constituição nº 66/2023, foi promulgada pelo Congresso Nacional, no dia 9 de setembro de 2025, e configura apenas mais um episódio no longo e conturbado percurso do regime constitucional dos precatórios, cuja sustentabilidade se encontra comprometida diante da magnitude da dívida acumulada e das reiteradas postergações promovidas ao longo dos anos.

A Emenda Constitucional nº 136/2025 trouxe alterações significativas no regime jurídico de pagamento de precatórios e no parcelamento de débitos previdenciários dos entes federativos, com impactos diretos sobre credores do Estado, inclusive servidores públicos ativos, aposentados e pensionistas. A nova regra estabelece limites escalonados para o pagamento de precatórios pelos estados, Distrito Federal e municípios, com base na receita corrente líquida do exercício anterior. Os percentuais variam de 1% a 5%, conforme o volume de precatórios em mora. A partir de 2036, esses limites serão majorados em 0,5 ponto percentual a cada dez anos, caso persista estoque de débitos judiciais não quitados.

Embora a Emenda Constitucional n° 136/2025 reafirme a preferência dos precatórios alimentares — aqueles decorrentes de relação laboral ou previdenciária — sobre os demais débitos, a fixação de tetos para pagamento pode resultar em atrasos significativos na satisfação dos créditos dos servidores públicos. A proposta também prevê a possibilidade de acordos diretos com renúncia parcial do valor devido, o que levanta preocupações quanto à integridade dos direitos reconhecidos judicialmente.

Outro ponto de destaque é a alteração na forma de atualização monetária e incidência de juros sobre os precatórios. A Emenda Constitucional n° 136/2025 determina que os valores sejam corrigidos pelo IPCA, com juros simples de 2% ao ano para compensação da mora. Caso esse índice supere a taxa Selic, esta será aplicada em substituição. A vedação expressa à incidência de juros compensatórios pode representar uma redução no valor real dos créditos, especialmente em contextos inflacionários.

Débitos previdenciários

No campo previdenciário, a nova regra autoriza o parcelamento, em até 300 prestações mensais, dos débitos dos entes federativos com seus regimes próprios de previdência social (RPPS), bem como dos Municípios com o Regime Geral de Previdência Social (RGPS). A adesão ao parcelamento está condicionada à comprovação de regularidade previdenciária e à alteração da legislação local para garantir o equilíbrio atuarial. A medida visa oferecer alívio fiscal aos entes, mas pode comprometer a solvência dos regimes e a segurança jurídica dos servidores quanto ao recebimento de seus benefícios futuros.

A Emenda Constitucional n° 136/2025 também permite a utilização de diversos instrumentos para amortização da dívida com a União, como transferência de bens, créditos e ativos diversos, inclusive recebíveis oriundos da exploração de recursos naturais. Além disso, autoriza a desvinculação de até 50% das receitas municipais até 2026 e 30% até 2032, excetuando-se os recursos destinados à saúde e à educação. Essa flexibilização pode afetar a capacidade dos municípios de honrar compromissos com servidores públicos.

A nova regra constitucional exclui as despesas com precatórios dos limites fiscais e da meta de resultado primário até 2026, com previsão de incorporação gradual a partir de 2027. A medida busca evitar o contingenciamento das despesas, mas pode reintroduzir restrições orçamentárias no médio prazo.

Sacrifício

Embora a Emenda Constitucional n° 136/2025 tenha como objetivo suposta racionalização fiscal e sustentabilidade dos entes subnacionais, seus efeitos sobre os servidores públicos exigem atenção e vêm causando inconformidade por associações e sindicatos vinculados ao funcionalismo público. A despeito do alívio fiscal para estados e municípios, impôs severos sacrifícios aos servidores e credores, especialmente no Rio Grande do Sul, onde há grande número de municípios com regimes próprios de previdência.

A morosidade no pagamento de precatórios, a redução do valor real dos créditos e a fragilização dos regimes previdenciários são pontos que demandam revisão e debate aprofundado – não à toa, recebeu a pecha de “PEC do Calote” quando ainda tramitava no Congresso – na medida institui limites ao pagamento anual de precatórios, vinculando-os a percentuais da receita corrente líquida, estabelecendo uma escala de amortização que impõe prazos ainda mais dilatados aos entes federativos com maior nível de endividamento.

No entanto, tal mecanismo compromete a efetividade dos direitos adquiridos, fragiliza a segurança jurídica e pode gerar efeitos prolongados sobre a confiança nas decisões judiciais e na responsabilidade fiscal dos entes públicos.

Entenda as alterações

O artigo 1º da Emenda Constitucional nº 136/2025, determinou a alteração do §5º do artigo 100 da Constituição Federal, antecipando a data limite para apresentação dos precatórios com trânsito em julgado, passando de 2 de abril para 1º de fevereiro de cada exercício. Essa modificação, mais uma vez (2), reduz o prazo disponível para inclusão dos precatórios na proposta orçamentária subsequente, o que implica na ampliação do chamado “período de graça” — intervalo entre a expedição do precatório e o prazo constitucional final para seu pagamento — durante o qual, conforme estabelece a Súmula Vinculante nº 17 do Supremo Tribunal Federal, não incidem juros de mora. Se isso não bastasse, a nova data-limite se apresenta imediatamente a seguir ao recesso forense (de 20 de dezembro até 20 de janeiro), período em que o acesso das partes e de seus procuradores aos tribunais é severamente reduzido.

O artigo 1º da EC nº 136/25 determinou, ainda, a inclusão do §23 ao artigo 100 da Constituição, que institui um teto escalonado para o pagamento de precatórios, variando entre 1% e 5% da Receita Corrente Líquida, conforme o volume do passivo judicial em atraso. A ausência de prazo determinado para a quitação integral desses débitos pode ensejar a dilação excessiva dos pagamentos, estendendo-os por décadas e comprometendo a efetividade das decisões judiciais. Tal mecanismo afronta os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, ao mesmo tempo em que permite a revisão dos percentuais a cada dez anos, perpetuando o estado de inadimplemento e fragilizando a segurança jurídica.

O artigo 8º da Emenda Constitucional nº 136/2025 determinou que o disposto no § 23 do artigo 100 da Constituição Federal, passe a vigorar de forma retroativa aplicando-se inclusive aos precatórios já inscritos e consolidados na data da promulgação da emenda.

Ainda em relação ao artigo 1º da EC nº 136/25, foi incluído o §29 no artigo 100 da Constituição, com redação similar à regra contida no §3º do artigo 107-A, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), que estabelece a possibilidade de acordo entre o credor e o ente devedor. Contudo, na redação trazida pela Emenda Constitucional n° 136/2025, não há a previsão do percentual limitado do deságio de 40% (quarenta por cento) em caso de acordo, propiciando a possibilidade de aplicação de descontos ainda maiores e sem previsão de recebimento imediato, em flagrante prejuízo aos credores do poder público.

Os artigos 2º e 3° da Emenda Constitucional nº 136/2025, respectivamente, promoveram alteração relevante no §16 do artigo 97 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT); e inseriu o artigo 3º da Emenda Constitucional nº 113/2021, resultando em benefícios desproporcionais ao ente público e prejuízos significativos aos credores do Estado (3). Tais modificações implicam na redução da atualização monetária dos precatórios, criando incentivos para a postergação dos pagamentos por parte do ente público, ocasionando perdas patrimoniais expressivas aos titulares dos créditos, em flagrante afronta ao princípio da isonomia.

Pela regra anterior, os créditos lastreados em precatórios eram corrigidos pelo IPCA-E durante o período de graça e submetidos à taxa SELIC para fins de juros moratórios após seu vencimento. A partir da alteração promovida pela Emenda Constitucional, ‘a partir de 1º de agosto de 2025, a atualização de valores de requisitórios expedidos contra os estados, o Distrito Federal e os municípios, a partir da sua expedição até o efetivo pagamento, será feita pela variação do Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA), e, para fins de compensação da mora, desde a expedição, incidirão juros simples de 2% a.a. (dois por cento ao ano), ficando excluída a incidência de juros compensatórios’, o que implica na redução de perspectiva de valorização dos precatórios.

Ainda, o artigo 7º da Emenda Constitucional nº 136/25 determina que a regra que estabelecia prazo para quitação dos débitos a que se refere o artigo 101 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) não mais será aplicado a partir da promulgação desta emenda – 09 de setembro de 2025, eliminando a previsão temporal limite  para extinção do passivo e quitação dos estoques de precatórios vencidos e não pagos pelos estados, municípios e Distrito Federal, anteriormente prevista para  31 de dezembro de 2029. Ou seja, há forte risco da perpetuação da inadimplência já existente no pagamento dos precatórios, e talvez seja essa a questão de maior conflito entre aqueles que defendem a EC, arguindo que se trata de mero “reescalonamento de compromissos”, e as entidades que vem se posicionando contra a Emenda, especialmente aquelas vinculadas ao funcionalismo público, mas não somente.

Todas estas alterações constitucionais, nocivas aos credores do poder público, dentre os quais servidores públicos ativos, aposentados e pensionistas, foram objeto de judicialização de Ação Direta de Inconstitucionalidade (Adin) pelo Conselho Federal da OAB, com pedido cautelar para suspender os efeitos da EC 136, tendo em vista o prazo de 20 de setembro de 2025, quando os entes federativos devem enviar seus planos de pagamento aos tribunais. A Adin ainda não foi apreciada, mas já representa um primeiro movimento da sociedade civil frente à EC 136/2025.

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(1) No sentido amplo.

(2) A Emenda Constitucional n° 62/2009 estabelecia a data-limite para apresentação dos precatórios judiciários até 1º de julho; a Ementa Constitucional n° 114/2021, previa a data-limite para apresentação dos precatórios judiciários até 2 de abril.

(3) No sentido amplo.

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A substituição dos tributos sobre o consumo pelo IBS e pela CBS não altera apenas alíquotas e competências. Ela reorganiza o momento em que a incidência tributária se verifica, com impacto direto sobre contratos de execução continuada, parcelada ou com entrega diferida.

A Lei Complementar (LC) nº 214/25 estabelece que o fato gerador do novo modelo ocorre no fornecimento. Ainda assim, admite a antecipação do imposto quando há pagamento prévio, criando uma sobreposição entre o momento financeiro e o momento jurídico da operação. [1]

O tributo se antecipa à entrega e será ajustado posteriormente, com complementação ou crédito conforme o valor final da operação.

Essa lógica, embora voltada à eficiência arrecadatória, tensiona a coerência entre obrigação civil e obrigação tributária. O objetivo deste artigo é examinar as consequências desse regime para contratos em curso, analisar os efeitos sobre o fluxo de caixa das empresas e refletir sobre os limites jurídicos da antecipação nos casos de inadimplemento, distrato ou entrega parcial.

Incidência no fornecimento do bem ou conclusão do serviço

Conforme mencionado, a LC nº 214 adota, como regra geral, a incidência do IBS e da CBS no momento do fornecimento do bem ou da conclusão do serviço. Essa diretriz busca alinhar o sistema à lógica do imposto sobre valor agregado, priorizando a materialização da operação como marco da tributação (artigo 10, caput).

Ocorre que o próprio texto legal prevê, de forma expressa, hipóteses em que o pagamento ocorre antes do fornecimento. Nessas situações, a legislação impõe o recolhimento proporcional do imposto no ato do pagamento, ainda que a entrega não tenha ocorrido (artigo 10, § 4º, I) [2]. Esse recolhimento antecipado será posteriormente ajustado no momento do fornecimento definitivo, por meio de complementação ou crédito, conforme o caso (artigo 10, § 4º, II, ‘b’ e ‘c’). [3]

Na prática, isso significa que o contribuinte pode ser obrigado a recolher o tributo antes mesmo de cumprir integralmente sua obrigação contratual.

Com isso, a antecipação tributária, embora juridicamente prevista, gera um deslocamento da exigência fiscal para um momento em que o fato gerador ainda não se concretizou.

Equilíbrio financeiro

Desse modo, essa antecipação pode afetar o equilíbrio financeiro da operação, especialmente quando a margem de lucro é estreita ou os prazos de fornecimento são longos.

A situação se agrava em casos de inadimplemento, distrato ou entrega parcial. O § 5º do artigo 10 estabelece que o crédito do imposto recolhido antecipadamente só poderá ser apropriado se os valores recebidos forem devolvidos. [4]

Isso cria um descompasso com o regime civil, que admite a retenção de valores pagos antecipadamente a título de cláusula penal ou indenização. Quando há justa causa para não restituir integralmente o valor recebido, o contribuinte pode ficar impedido de recuperar o tributo antecipadamente recolhido.

Esse cenário impõe desafios ao planejamento contratual e tributário. Operações com fornecimento programado ou sujeito a condições específicas devem ser cuidadosamente redigidas, com atenção ao momento do pagamento, aos efeitos da liquidação financeira e à alocação de riscos em caso de resolução contratual.

Revisão de contratos

Também se torna recomendável revisar contratos firmados sob o regime atual cujas obrigações de entrega ou execução se estendam para além do início de vigência do novo sistema.

Do ponto de vista econômico, o regime de antecipação pode comprometer a previsibilidade de caixa e aumentar a necessidade de capital de giro.

Setores como construção civil, incorporação, fornecimento industrial e projetos sob demanda podem ser particularmente afetados, já que operam com contratos complexos, margens comprimidas e cronogramas longos. Nessas situações, a tributação antecipada altera a dinâmica da operação e pode gerar desequilíbrios financeiros não previstos na fase de negociação.

Ainda que a sistemática tenha como objetivo a racionalização da arrecadação e o combate à evasão, sua aplicação irrestrita pode produzir efeitos adversos. A imposição do recolhimento com base no pagamento, independentemente da entrega, compromete a neutralidade do sistema e ignora particularidades legítimas dos contratos civis e empresariais.

Execução contratual com modelo de incidência de IBS e CBS

O novo modelo de incidência do IBS e da CBS introduz uma lógica tributária que, embora coerente com a estrutura do IVA, exige atenção às particularidades da execução contratual.

A previsão de antecipação do imposto quando o pagamento ocorre antes do fornecimento gera efeitos que extrapolam o campo fiscal, alcançando o equilíbrio financeiro e jurídico das relações obrigacionais.

Com base nisso, a regra prevista no artigo 10 da LC nº 214 demanda uma revisão na forma como os contratos são redigidos, executados e monitorados.

A separação entre pagamento e entrega, antes apenas um detalhe de cronograma, passa a ter impacto direto na apuração e na recuperação do tributo. Situações como inadimplemento e distrato tornam-se ainda mais sensíveis, sobretudo diante da exigência de devolução como condição para creditamento.

Portanto, fica claro que a transição para o novo sistema tributário exigirá mais do que ajustes contábeis. Exigirá clareza jurídica na definição do fato gerador, rigor na gestão dos contratos e atenção redobrada à coerência entre obrigações civis e obrigações fiscais.

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[1] Art. 10. Considera-se ocorrido o fato gerador do IBS e da CBS no momento do fornecimento nas operações com bens ou com serviços, ainda que de execução continuada ou fracionada.

[2] (…) § 4º Para fins do disposto no caput deste artigo, caso ocorra pagamento, integral ou parcial, antes do fornecimento:
I – na data de pagamento de cada parcela:
a) serão exigidas antecipações dos tributos, calculadas da seguinte forma:
1. a base de cálculo corresponderá ao valor de cada parcela paga;
2. as alíquotas serão aquelas vigentes na data do pagamento de cada parcela; (…)

[3] (…) II – na data do fornecimento:
b) caso os valores das antecipações sejam inferiores aos definitivos, as diferenças constarão como débitos na apuração; e
c) caso os valores das antecipações sejam superiores aos definitivos, as diferenças serão apropriadas como créditos na apuração. (…)

[4] § 5º Na hipótese do § 4º deste artigo, caso não ocorra o fornecimento a que se refere o pagamento, inclusive em decorrência de distrato, o fornecedor poderá apropriar créditos com base no valor das parcelas das antecipações devolvidas.

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A 1ª Turma do Tribunal Superior do Trabalho reconheceu que um pedreiro deve ser indenizado por ter tido frustrada sua expectativa de contratação por uma empresa de serviços de construção. A decisão segue o entendimento do TST de que deve haver respeito à boa-fé também na fase pré-contratual. O valor da condenação será definido pelo Tribunal Regional da 3ª Região (MG).

Na ação, o trabalhador relatou que havia passado por uma seleção prévia para o cargo. Em 1º agosto de 2023, ele recebeu um check list admissional da empresa, por meio de um aplicativo de mensagens, e fez o exame ocupacional no dia nove daquele mês. Dias depois, foi consultado sobre a numeração de seu uniforme e seu email para envio dos contracheques. Finalmente, em 24 de agosto, foi informado de que não seria mais contratado.

A empresa, em sua defesa, alegou que o processo de seleção ainda estava em andamento.

Quebra de expectativa

Para a 2ª Vara do Trabalho de Itabira (MG), a empresa praticou ato ilícito ao frustrar a expectativa do trabalhador e desistir da contratação na fase final de admissão.

Segundo o juízo, o envio do check list admissional, por si só, já confirmaria que não se tratava mais da fase de seleção, mas de admissão. As demais mensagens confirmaram a conclusão de que a empresa violou a boa-fé na quase contratação formal do trabalhador. Diante da frustração da expectativa de oportunidade futura, a construtora foi condenada a pagar indenização de R$ 5 mil.

O TRT-3, porém, julgou improcedente a ação, por entender que o período pré-contratual pode ou não resultar em admissão. Para o tribunal, não havia nenhuma prova de que o pedreiro tivesse renunciado a outra oportunidade de emprego nem de que a recusa da contratação teria causado constrangimento ou abalo moral.

Nítida intenção de contratar

O relator do recurso do trabalhador, ministro Dezena da Silva, ressaltou que a empresa demonstrou nítida intenção de contratá-lo, ao pedir a documentação necessária, inclusive para a abertura de conta-salário, e indicar a clínica para o exame admissional. A seu ver, a construtora, ao desistir da contratação, “ofendeu o dever de lealdade e boa-fé, pois o trabalhador teve a real expectativa de firmar o novo vínculo empregatício”.

Nesse sentido, o relator enfatizou que o entendimento do TST é de que deve haver respeito à boa-fé na fase pré-contratual. “A legítima expectativa de contratação que for frustrada injustificadamente deve ser indenizada pela empresa que praticar essa conduta abusiva, e esse dano prescinde de comprovação da efetiva lesão”, concluiu. Com informações da assessoria de imprensa do TST.

Clique aqui para ler a decisão
Processo 0010462-76.2023.5.03.0171    JMˆ*K

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A mineração nos fundos marinhos além da jurisdição dos estados (atividades na área) é um tema que vem ganhando visibilidade no debate internacional. Cada vez mais países vem se empenhando para firmar acordos de exploração e explotação para realização de atividades minerárias além das 200 milhas náuticas. Todavia, em oposição a esse crescente interesse econômico, muitas organizações ambientais vêm ativamente estabelecendo campanhas para o banimento, pausa precaucional ou moratória para o início das atividades de explotação.

Consequentemente, alguns países constataram a necessidade de regulamentação legislativa dessas atividades a fim de tanto facilitar o seu início como regular responsabilizações por possíveis danos oriundos das atividades. Nesse sentido, o presente escrito explora a atual situação em que a legislação brasileira sobre o tema se encontra e quais as possíveis tendências que o presente rumo dessas atividades pode levar ao Estado brasileiro.

Esse panorama cobra do Brasil uma posição regulatória clara e tecnicamente robusta: se a área é patrimônio comum da humanidade, isso exige parâmetros domésticos que traduzam a devida diligência em requisitos verificáveis de governança, tanto ambientais quanto financeiras, que devem ocorrer antes, durante e depois da operação de mineração na área (artigo 139 da CNUDM e artigos 4 e 21 de seu Anexo III).

Em termos práticos, isso significa amarrar o debate nacional ao que hoje é discutido na Autoridade Internacional dos Fundos Marinhos, ou seja, aos regulamentos de explotação em elaboração, sem abdicar de padrões internos mais estritos quando necessários (Anexo III, artigo 21(3), Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar (CNUDM).

Como estamos

A autoridade é a organização internacional estabelecida pela CNUDM responsável pela regulamentação e controle das atividades de mineração além da jurisdição dos Estados para benefício da humanidade como um todo.

Até então foram aceitos 31 contratos junto à autoridade que foram firmados com 22 entidades, tanto públicas como privadas, para exploração e explotação de nódulos polimetálicos, sulfetos polimetálicos e crostas ferromanganesíferas ricas em cobalto. Dentre os 31 contratos, em 9 de novembro de 2015, a Autoridade e o Brasil, através da Companhia de Pesquisa e Recursos Minerais do Brasil — Serviço Geológico do Brasil (CPRM) — como contratante, assinaram um contrato de 15 anos para a exploração de crostas ferromanganesíferas ricas em cobalto na região da Elevação do Rio Grande. Contudo, o governo brasileiro requisitou uma rescisão contratual voluntária em 28 de dezembro de 2021.

Em sua última atualização legislativa, em 11 de agosto de 2017, a Missão Permanente do Brasil junto à Autoridade comunicou que a legislação brasileira está de acordo com as regras, regulamentos e procedimentos emitidos pela Autoridade (Código Minerário da Autoridade) e com os princípios que os regem, como o princípio das melhores práticas ambientais e abordagem precaucional. Além disso, reafirmou a participação e promulgação brasileira de diversos acordos internacionais convergentes ao tema. Todavia, o Brasil ainda não possui uma legislação exclusivamente voltada a regular as atividades de mineração na área.

Tendo em vista a obrigação do Estado brasileiro de proteção do meio ambiente e de responsabilização contra atos ilícitos que venham a causar danos ao meio ambiente, a inexistência de uma legislação voltada a essa regulamentação de atividades na área torna o cumprimento de tal obrigação incerta, ou, na melhor das hipóteses, insuficiente.

Para onde vamos

Atualmente encontra-se em trâmite o Projeto de Lei (PL) 6.969/13 (conhecido como Lei do Mar) que institui a Política Nacional para a Conservação e o Uso Sustentável do Bioma Marinho Brasileiro (PNCMar) e dá outras providências. O Projeto visa alterar a Lei nº 9.605/98 (Lei de Crimes Ambientais) e a Lei nº 7.661/88 (Lei das Praias ou Lei do Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro) atualmente em vigor. Outro recente progresso foi a Câmara dos Deputados aprovar o Projeto de Decreto Legislativo (PDL) 653/25, que se refere ao Acordo no marco da CNUDM relativo à conservação e ao uso sustentável da diversidade biológica marinha das áreas situadas além da jurisdição nacional (Acordo BBNJ). Esses avanços foram significativos para a política oceânica, mas não substituem um regime nacional específico para atividades na área. A solução institucional mais lógica seria um projeto de lei próprio, que complemente a legislação nacional e se harmonize com tratados internacionais pertinentes, evitando sobreposições e lacunas.

Um PL dedicado ao tema deve exigir, por exemplo: a) elegibilidade com substância econômica no Brasil (sede e administração reais, equipe idônea, contas auditáveis, beneficiário final transparente); (b) controle efetivo positivado (licenciamento com condicionantes, auditorias independentes, governança rastreável, poderes de intervenção); (c) devida diligência ex ante (linha de base robusta, dados abertos, revisão periódica); (d) salvaguardas financeiras proporcionais ao risco (seguros, garantias, fundo de contingência); (e) anticaptura e transparência (publicidade de contratos e beneficiários, prevenção de conflitos); (f) cooperação científica e partilha de benefícios (dados, amostras, formação).

No plano interno, o Brasil possui alguns órgãos poderiam auxiliar na sua implementação: a) a Advocacia-Geral da União (AGU); b) Agência Nacional de Mineração (ANM); c) a Comissão Interministerial para os Recursos do Mar (CIRM); d) Controladoria-Geral da União (CGU; e) o Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovações (MCTI); f) o Ministério do Meio Ambiente e Mudança do Clima (MMA); g) Tribunal de Contas da União (TCU).

Para dar efetividade, o modelo ainda deve prever uma autoridade nacional com comitê científico independente e protocolo de dados abertos que integre aportes dos campos do meio ambiente, ciência e tecnologia, relações exteriores e mineração, além de possuir competências claras de fiscalização.

Tanto a CNUDM, em seu artigo 153(2)(b), como o Código Minerário da Autoridade estabelecem a necessidade de patrocínio por um dos Estados Parte da Convenção a um ente contratante, seja público ou privado. Além disso, o artigo afirma que, para que o patrocínio seja possível, é necessário que a entidade contratante possua a nacionalidade do respectivo Estado ou seja efetivamente controlada por ele ou seus nacionais, o chamado requisito do controle efetivo. Em síntese, o Estado com controle efetivo é capaz de orientar, condicionar e, quando necessário, paralisar operações.

O Estado patrocinador deve garantir que o contratante cumpra os requisitos de responsabilização previstos no regime e nas obrigações de mineração na Área. Segundo a “Opinião Consultiva da Câmara de Soluções de Controvérsias Relacionadas aos Fundos Marinhos do Tribunal Internacional de Direito do Mar de 1 de Fevereiro de 2011” (Opinião Consultiva de 2011), fica a cargo de cada Estado incluir em sua legislação nacional disposições para a implementação de suas obrigações nos termos da Parte XI da CNUDM e outras regras compatíveis com a Convenção (Opinião Consultiva de 2011, paragrafo 240). Nesse mesmo sentido, o Anexo III, artigo 21(3), da CNUDM possibilita que as regras, regulamentos e procedimentos relativos à proteção do meio ambiente adotados pela autoridade sejam utilizados como um padrão mínimo de rigor para as leis e regulamentos ambientais ou padrões mais rígidos, caso o Estado considere pertinente ser aplicado em suas leis.

Esse encargo deriva da obrigação de zelar pelo cumprimento e responsabilidade por danos. Segundo o artigo 139(1) da CNUDM, os Estados Partes ficam obrigados a zelar pelas atividades na Área realizadas por quaisquer entidades contratantes sob seu patrocínio. Os danos causados pelo não cumprimento das suas obrigações implicam na responsabilização internacional desses Estados, salvo nos casos em que o Estado patrocinador tiver tomado todas as medidas necessárias e apropriadas para assegurar o cumprimento efetivo das suas obrigações.

Além disso, o crescente fenômeno dos Estados patrocinadores de conveniência em atividades na área é algo alarmante, devendo ser devidamente regulamentado em legislação nacional. Semelhante aos casos de bandeiras de conveniência em registro de embarcações, trata-se do registro de empresas por particulares de outros Estados em certos Estados que possuem legislações flexíveis, com o propósito de adquirir o seu patrocínio para condução de atividades minerárias na área e, com isso, serem submetidas às leis mais brandas do Estado patrocinador.

Isso ocorre devido à atual interpretação do requisito do controle efetivo por parte da autoridade. Em contratos anteriormente aprovados, entendeu-se o controle efetivo como sinônimo de controle regulatório. Na prática, a autoridade aceita o simples comprovante ou certificado de patrocínio emitido pelo Estado patrocinador para considerar como atendido o requisito de controle efetivo, deixando a cargo de cada Estado o poder de determinar o que seria necessário para cumprir o requisito do controle efetivo.

Conclusão

A regulamentação da mineração nos fundos marinhos além da jurisdição nacional é mais do que necessária para uma futura exploração e explotação de minérios na área que seja patrocinada pelo Estado brasileiro. A ausência de uma legislação nacional voltada para a matéria tem o potencial de excluir a proteção ambiental necessária, levando à possível responsabilização internacional do Brasil por atos ilícitos em caso de danos ao meio ambiente marinho.

Não é uma disputa binária “a favor ou contra” à mineração em mar profundo. É, antes, a escolha entre decidir com responsabilidade, dados e transparência ou decidir no escuro. O Brasil tem ciência, diplomacia e instituições para liderar; falta transformar isso em lei aplicável, verificável e transparente.

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