O Direito Aduaneiro brasileiro atravessa um período de intensa definição jurisprudencial, em especial no Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (Carf). No cerne desta evolução, encontram-se dois marcos decisórios: o Tema 1.293 do Superior Tribunal de Justiça e o Tema 487 do Supremo Tribunal Federal.
Estudiosos da área, como Carlos Augusto Daniel Neto, que escreveu nesta ConJur, identificaram eventuais conflitos entre a aplicação dada pelo Carf ao Tema 1.293/STJ e o entendimento do Tema 487/STF. Chegam a defender a possibilidade de aplicação do limite de 20%, trazido pelo STF para multas por descumprimento de obrigação acessória tributária, para as multas aduaneiras. E sobre isso queremos debater.
A aplicação da prescrição intercorrente e a imposição de limites sancionatórios são temas que exigem uma interpretação sistemática, evitando que a natureza administrativa das infrações aduaneiras seja confundida com a dinâmica estritamente tributária. Este artigo propõe uma análise desse confronto e da complementaridade entre as teses.
Marco da prescrição intercorrente: Tema 1.293-STJ
O Superior Tribunal de Justiça, ao enfrentar a controvérsia sobre a inércia administrativa nos litígios envolvendo multas aduaneiras, fixou balizas claras no Tema 1.293. A tese firmada estabelece a aplicação do regime de prescrição administrativa aos créditos de natureza não tributária, visando evitar a eternização de processos administrativos em fase contenciosa.
O Tema 1.293-STJ definiu:
Incide a prescrição intercorrente prevista no art. 1º, § 1º, da Lei 9.873/1999 quando paralisado o processo administrativo de apuração de infrações aduaneiras, de natureza não tributária, por mais de 3 anos. 2. A natureza jurídica do crédito correspondente à sanção pela infração à legislação aduaneira é de direito administrativo (não tributário) se a norma infringida visa primordialmente ao controle do trânsito internacional de mercadorias ou à regularidade do serviço aduaneiro, ainda que, reflexamente, possa colaborar para a fiscalização do recolhimento dos tributos incidentes sobre a operação. 3. Não incidirá o art. 1º, § 1º, da Lei 9.873/99 apenas se a obrigação descumprida, conquanto inserida em ambiente aduaneiro, destinava-se direta e imediatamente à arrecadação ou à fiscalização dos tributos incidentes sobre o negócio jurídico realizado.
O julgado do STJ afasta a ideia de que o crédito decorrente da multa aduaneira, pelo simples fato de ser regulado pelo Decreto 70.235/72, deveria seguir sempre a prescrição tributária. O tribunal superior reforça que a natureza do crédito é moldada pelo bem jurídico tutelado, e que isso deve definir o regime jurídico do processo de constituição e cobrança.
Assim, se o foco da infração é o controle aduaneiro (controle do trânsito internacional de mercadorias), o crédito decorrente é “não tributário”, sujeitando-se à prescrição intercorrente trienal da Lei 9.873/99. É o caso da multa que foi julgada no “leading case”, o REsp nº 2.147.578/SP, no qual se analisou a previsão do artigo 107, IV, “e”, do DL 37/66, de multa no valor de R$ 5.000 incidente nos casos em que se deixa de prestar informação sobre veículo ou carga transportada, que é aplicada contra a empresa de transporte internacional. Trata-se de multa aduaneira com finalidade puramente administrativa, motivo pelo qual é cobrada apenas da transportadora, e não do contribuinte.
Por outro lado, se a norma visa diretamente a fiscalização ou o recolhimento de tributos, o crédito assume feição tributária, seguindo a lógica do CTN e afastando a prescrição intercorrente. É o caso, segundo o Carf, da multa de interposição aduaneira (Processos Administrativos nº 15165.721700/2021-69 e 15165.720001/2020-11, julgados em dezembro/2025 por ambas as turmas aduaneiras).
Agora o primeiro ponto a ser destacado: o STJ nunca abordou a natureza jurídica da multa, que sempre se mostra administrativa. O que se discutiu foi a natureza do crédito público que será cobrado após a aplicação da multa. Basta, para tal conclusão, a literalidade do texto do tema em discussão.
Limites sancionatórios e repercussão geral no Tema 487/STF
Enquanto o STJ tratou da temporalidade, o Supremo Tribunal Federal debruçou-se sobre os limites quantitativos das multas isoladas, visando coibir o efeito confiscatório em obrigações acessórias tributárias. A controvérsia, decidida no RE 640.452, resultou no Tema 487.
A ementa do julgado delimitou com precisão o campo de atuação, já no acórdão que reconheceu a repercussão geral: (grifamos)
CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. PUNIÇÃO APLICADA PELO DESCUMPRIMENTO DE OBRIGAÇÃO ACESSÓRIA. DEVER INSTRUMENTAL RELACIONADO À OPERAÇÃO INDIFERENTE AO VALOR DE DÍVIDA TRIBUTÁRIA (PUNIÇÃO INDEPENDENTE DE TRIBUTO DEVIDO). “MULTA ISOLADA”. CARÁTER CONFISCATÓRIO. PROPORCIONALIDADE. RAZOABILIDADE. QUADRO FÁTICO-JURÍDICO ESPECÍFICO. PROPOSTA PELA EXISTÊNCIA DA REPERCUSSÃO GERAL DA MATÉRIA CONSTITUCIONAL DEBATIDA. (…)
O Tema 487/STF, definido em 17/12/2025, estabelece os seguintes parâmetros:
“1. A multa isolada aplicada por descumprimento de obrigação tributária acessória estabelecida em percentual não pode ultrapassar 60% do valor do tributo ou do crédito vinculado, podendo chegar a 100% no caso de existência de circunstâncias agravantes. 2. Não havendo tributo ou crédito tributário vinculado, mas havendo valor de operação ou prestação vinculado à penalidade, a multa em questão não pode superar 20% do referido valor, podendo chegar a 30% no caso de existência de circunstâncias agravantes. 3. Na aplicação da multa por descumprimento de deveres instrumentais, deve ser observado o princípio da consunção, e, na análise individualizada das circunstâncias agravantes e atenuantes, o aplicador das normas sancionatórias por descumprimento de deveres instrumentais pode considerar outros parâmetros qualitativos, tais como: adequação, necessidade, justa medida, princípio da insignificância e ne bis in idem. 4. Não se aplicam os limites ora estabelecidos à multa isolada que, embora aplicada pelo órgão fiscal, se refira a infrações de natureza predominantemente administrativa, a exemplo das multas aduaneiras.”
Como se vê, toda a discussão se limita a multas por descumprimento de obrigação acessória tributária, com exclusão expressa das multas aduaneiras, como reforçaremos no próximo tópico.
Exclusão taxativa das multas aduaneiras do regime tributário
Um dos pontos mais sensíveis do debate jurídico atual é a tentativa de aplicar a restrição de 20% do tópico 2 do Tema 487/STF às multas aduaneiras. Contudo, uma análise técnica e sistêmica demonstra que tal aplicação é juridicamente inviável e até mesmo teratológica.
Primeiramente, o Tema 487/STF sempre se restringiu ao âmbito tributário, conforme explicitado em sua ementa. A multa aduaneira não possui natureza de obrigação acessória tributária, mas sim de uma sanção autônoma. Apesar de poder ser instituída com a finalidade de fiscalização dos tributos que envolvem as operações aduaneiras, como no caso da interposição fraudulenta de terceiros, nunca poderia ser considerada obrigação acessória de um tributo. Daí a teratologia da conclusão acerca da necessidade de redução da multa aduaneira aos patamares acima explicitados, com a devida vênia.
Ademais, o tópico 2 do Tema 487/STF não possui “vida própria”. Ele funciona como uma regra de exceção ao tópico 1. Enquanto o tópico 1 limita a multa isolada por descumprimento de obrigação acessória ao valor do tributo (60%), o tópico 2 estabelece o teto de 20% para os casos em que o dever instrumental tributário é descumprido em operação não vinculada a tributo. Ambos se referem estritamente ao Direito Tributário.
O tópico 4 do Tema 487/STF encerra qualquer discussão ao declarar expressamente que as limitações ali impostas não alcançam infrações de natureza administrativa, mencionando as multas aduaneiras como o exemplo paradigmático dessa exclusão. O texto é taxativo: não há qualquer ressalva que limite essa exclusão apenas a “algumas” multas aduaneiras. Todas as multas de natureza aduaneira estão fora do teto dos 20%.
Diferente seria se o texto falasse “como algumas multas aduaneiras” ou “de certas multas aduaneiras”. Ao contrário, ele diz: “4. Não se aplicam os limites ora estabelecidos à multa isolada que, embora aplicada pelo órgão fiscal, se refira a infrações de natureza predominantemente administrativa, a exemplo das multas aduaneiras”.
O texto é, como se vê, cirúrgico.
Harmonização e convergência entre STJ e STF
A aparente tensão entre o Tema 1.293-STJ e o Tema 487-STF dissipa-se quando observamos que ambos concordam em um ponto fundamental: a natureza administrativa da multa aduaneira.
O STJ nunca categorizou a multa aduaneira como tributária. Pelo contrário, respeitou o fato de que o tributo não pode constituir “sanção de ato ilícito” (artigo 3º do CTN) para diferenciar a natureza da multa (sempre administrativa) da natureza do crédito por ela gerado (que pode ser “não tributário” ou tributário, dependendo do objetivo da norma). Essa visão está em total harmonia com o entendimento consolidado na Administração Pública Federal, conforme o Parecer PGFN/CAT 153/2018, que já destacava a natureza administrativa dessas penalidades.
O Tema 1.293-STJ analisa o caráter do crédito público (e não da multa) para definir se ele deve ser submetido à prescrição intercorrente administrativa ou ao regime tributário de contencioso administrativo, no qual não há tal prescrição. Já o Tema 487-STF analisa a natureza da multa isolada por descumprimento de obrigação acessória tributária para decidir se ela deve ser limitada por tetos de 20% ou 60%. Ao excluir as multas aduaneiras desses limites por serem de “natureza predominantemente administrativa”, o STF ratifica a autonomia do Direito Aduaneiro e reforça a tese do STJ.
Conclusão
A interpretação conjugada dos Temas 1.293/STJ e 487/STF permite concluir que se trata de discussões autônomas e que não entram em choque.
A tentativa de transpor o limite de 20% definido no Tema 487/STF para as multas aduaneiras ignora: (1) a delimitação do Tema 487-STF, que apenas definiu patamares para a multa isolada por descumprimento de obrigação acessória tributária; (2) a clareza do tópico 4 do referido tema, que excluiu todas as multas aduaneiras; e (3) o fato de que o Tema 1.293/STJ nunca questionou a natureza administrativa da multa aduaneira, limitando-se a definir o regime de cobrança do crédito público dela decorrente, segundo o bem jurídico tutelado.
