Isso significa que, no caso de perseguição reiterada contra mulher, com invasão de sua esfera de liberdade e privacidade por meio de ações e incidentes judiciais repetitivos, infundados e temerários, o juiz deverá remeter o caso ao Ministério Público para avaliar possível crime de stalking processual.
Silvye Alves, recomendou a aprovação do projeto – Vinicius Loures/Câmara dos Deputados
O crime de stalking, também conhecido como perseguição persistente, já está previsto noCódigo Penal, e é punido com pena de seis meses a dois anos de reclusão. A conduta consiste em perseguir alguém, reiteradamente e por qualquer meio, ameaçando-lhe a integridade física ou psicológica, restringindo-lhe a capacidade de locomoção ou perturbando sua esfera de liberdade e privacidade.
“No contexto processual, o stalking se manifesta através do uso abusivo dos instrumentos legais com a intenção de intimidar, assediar ou desgastar a outra parte, especialmente mulheres”, explica a relatora do projeto, deputada Silvye Alves (União-GO). O parecer dela foi favorável à proposta, apresentada pelo deputado Marangoni (União-SP).
Silvye afirma que reconhecer o stalking processual é oferecer “meios para que o próprio sistema de justiça possa agir na proteção das mulheres vítimas de stalking podendo, assim, não só desestimular tais práticas, como também fornecer às vítimas meios mais eficazes de defesa e proteção”.
Próximos passos O projeto será analisado, em caráter conclusivo, pela Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania. Para se tornar lei, o texto também precisa ser aprovada pelo Senado.
Relator, ministro Herman Benjamin aplicou jurisprudência do STJ sobre o tema – Lucas Pricken/STJ
As parcelas relativas a benefícios, ao imposto de renda retido na fonte (IRFF) e a contribuição ao INSS descontadas na folha de pagamento do trabalhador compõem a base de cálculo da contribuição previdenciária patronal e outros encargos.
A conclusão é da 1ª Seção do Superior Tribunal de Justiça, que fixou tese vinculante sobre o tema, em julgamento por unanimidade de votos realizado na quarta-feira (14/8).
O resultado apenas confirmou a jurisprudência pacificada na corte. Por esse motivo, o ministro Herman Benjamin, relator dos recursos, não leu o voto se restringiu a anunciar a tese.
Tese aprovada:
As parcelas relativas ao vale transporte, vale refeição/alimentação, plano de assistência à saúde ao imposto de renda retido na fonte dos empregados e a contribuição previdenciária dos empregados descontadas na folha de pagamento do trabalhador constituem simples técnica de arrecadação ou de garantia para recebimento do credor e não modificam conceito de salário ou de salário-contribuição e, portanto, não modificam a base de cálculo da contribuição previdenciária patronal, do SAT e da contribuição de terceiro.
Reunião de temas
O julgamento reuniu dos assuntos que eram abordados de maneira separada no STJ. Um deles diz respeito aos valores que são descontados do trabalhador relativos a benefícios como vale-trasnporte, vale-refeição e outros.
O outro assunto é o da exclusão de valores relativos ao Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF).
Segundo Tatiana Del Giudice Cappa Chiaradia, sócia do Candido Martins Advogados, a posição fixada cria uma inconsistência, já que os tribunais superiores sempre entenderam que tais benefícios não têm a natureza jurídica de remuneração.
“Agora fica a questão – não analisada no julgamento de ontem – se o benefício, como um todo, é uma indenização e não pode ser tributado, por que quando ele é parcialmente arcado pelo funcionário ela passa a ser? Não faz o menor sentido”, disse.
“Ainda precisamos aguardar a publicação do acórdão para compreender melhor o racional do decidido e definir a estratégia que os contribuintes irão agora seguir para conseguir reverter essa dura decisão que não podemos deixar que prevaleça”, concluiu a tributarista.
Entre 28 MPs, 46% não cumprem prazos, 77% não permitem recursos e 21% têm e-SICs inoperantes – Dollar Photo Club
Os Ministérios Públicos brasileiros falham em cumprir previsões básicas da Lei de Acesso à Informação (LAI). De acordo com um levantamento feito pela revista eletrônica Consultor Jurídico no Ministério Público Federal, nos 26 MPs estaduais e no MP do Distrito Federal, 46% deles não seguem os prazos da LAI, 68% não possibilitam recursos e 21% sequer têm sistemas eletrônicos de informações ao cidadão (e-SICs) plenamente operantes.
O cenário é ainda pior do que o do Poder Judiciário. Outro levantamento feito pela ConJur nos 27 Tribunais de Justiça, nos seis Tribunais Regionais Federais, no Superior Tribunal de Justiça e no Supremo Tribunal Federal já havia mostrado o descumprimento reiterado da LAI por parte das cortes.
A impossibilidade de recurso foi constatada em uma taxa até maior nos tribunais (77,1% deles), mas os MPs descumpriram prazos em um índice bem superior aos 25,7% das cortes. Além disso, no levantamento do Judiciário, todos os e-SICs testados funcionaram, o que não ocorreu com os MPs.
Conforme determina o artigo 11 da LAI, um pedido de informação deve ser respondido pelo órgão público em, no máximo, 30 dias. Já o artigo 15 prevê que o cidadão tem o direito de interpor recurso, cujo prazo para nova resposta é de cinco dias. Por fim, o artigo 10º exige que os órgãos permitam o encaminhamento dos pedidos de acesso à informação em seus sites oficiais.
Mesmo assim, entre os 28 MPs testados pela ConJur, seis deles (21,4% do total) apresentaram erros que impediram o registro dos pedidos nos respectivos e-SICs.
Outros sete MPs não responderam dentro do prazo de 30 dias. Se considerados também os MPs sem e-SICs operantes (nos quais os prazos sequer foram iniciados), verifica-se o descumprimento dos prazos da LAI em 46,4% dos casos.
Já a possibilidade de recurso é ignorada por 13 MPs com sistemas operantes — que, somados àqueles com sistemas inoperantes (nos quais sequer havia algo do que recorrer), representam 67,9% dos órgãos testados. Essa conta inclui tanto os MPs que seguiram os prazos quanto aqueles que os descumpriram.
Clareza do pedido
A ConJur testou o acesso à informação nos e-SICs dos 28 MPs por meio de pedidos (ou tentativas) disparados na primeira quinzena de junho. Foram solicitados dados sobre o volume de ações ajuizadas por cada MP entre 2018 e 2023 conforme o ramo do Direito (entre 13 áreas), com especificação do total a cada ano
Caso o MP não tivesse ajuizado nenhuma ação em determinado ramo nesse período, foi solicitado que o órgão indicasse apenas o número “zero”.
A ConJur pediu que as informações fossem detalhadas obedecendo a seguinte divisão: Direitos Penal, Administrativo, Civil, Processual, Ambiental, Tributário, Empresarial, Previdenciário, Família e Sucessões, Propriedade Intelectual, Digital, Consumidor e Constitucional.
Também foi pedido que as respostas viessem em formato aberto, ou seja, em planilhas (o formato PDF não é aberto). Apesar da recomendação, nenhum documento foi enviado em formato aberto — com exceção do MP da Paraíba, que somente enviou um link para que o solicitante fizesse sua própria pesquisa no banco de dados da instituição.
Ao menos 15 MPs responderam dentro do prazo, mas apenas os Ministérios Públicos do Maranhão e do Rio Grande do Sul efetivamente forneceram os dados solicitados, o que corresponde a apenas 7,1% do total.
A maioria das respostas negativas alegou a necessidade de trabalho adicional para compilação ou análise de dados e impossibilidade técnica.
Nelas, não foram informados detalhes como a quantidade de servidores que seria necessário alocar para responder o pedido, o total de horas de trabalho necessárias para a resposta ou o volume aproximado de informações, muito menos a possibilidade de recorrer da negativa.
O MP de Mato Grosso do Sul afirmou que o requerimento não identificou os critérios de busca das informações solicitadas — em referência aos ramos do Direito em que as ações se enquadrariam.
“Os sistemas de processamento eletrônico desta instituição ministerial utilizam a taxonomia prevista no Sistema de Gestão de Tabelas Processuais Unificadas do Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP), cujas pesquisas quantitativas nos bancos de dados devem observar a referida taxonomia como filtro dos campos necessários para a obtenção das informações solicitadas”, diz trecho do documento enviado à ConJur.
O MP-MS também alegou que o pedido demandaria um extenso volume de trabalho por parte da equipe técnica da Secretaria de Tecnologia da Informação, o que impossibilitaria o atendimento ao pedido. Não havia possibilidade de recurso.
As justificativas de impossibilidade técnica, em geral, citaram a falta de correspondência entre os ramos do Direito compilados pela ConJur e a “tabela taxonômica” do CNMP. De acordo com o MPF, por exemplo, “não há dados estruturados que possibilitem a extração automatizada de informações sobre o ajuizamento de ações por ramo do Direito”.
Em certos casos, esses mesmos argumentos foram apresentados pelos MPs em pedidos de complemento à solicitação da reportagem, apesar da sua alta especificidade. O MP do Espírito Santo chegou a solicitar que a ConJur justificasse seu pedido.
Obstáculos da transparência
De modo geral, a ConJur esbarrou em algumas dificuldades primárias para solicitar informações, por causa de problemas técnicos, descumprimento de prazos ou alegações vagas sobre a necessidade do detalhamento dos pedidos.
Os sistemas eletrônicos dos MPs de Acre, Alagoas, Goiás, Pará, Rio de Janeiro e Santa Catarina estavam fora do ar nas datas em que a ConJur tentou enviar formulários requisitando informações.
Já os Ministérios Públicos de Amapá, Ceará, Distrito Federal, Espírito Santo, Mato Grosso, Sergipe e Tocantins não cumpriram o prazo de 30 dias estipulado pela LAI.
O MP de Mato Grosso, por exemplo, respondeu somente em agosto, informando que o órgão não conseguiria levantar os dados pedidos. “Isso porque os filtros por área de atuação constantes em nosso sistema não coincidem com os ramos de Direito solicitados, o que exigiria análise adicional e consolidação de dados”, diz o documento enviado. Não havia como recorrer para contestar tal justificativa.
Já o Ministério Público do DF chegou a informar a prorrogação do prazo das informações requisitadas (por mais dez dias além dos 20 iniciais, como permite a LAI), mas não se manifestou posteriormente sobre o andamento do processo.
A opção de recurso aparecia apenas nos e-SICs do MPF e dos MPs de Amapá, Amazonas, Bahia, Distrito Federal, Maranhão, Paraíba, Rondônia e São Paulo.
Lei mal aplicada
O advogado Bruno Morassutti — diretor de advocacy da Fiquem Sabendo (organização sem fins lucrativos especializada em transparência e acesso à informação) e membro do Conselho de Transparência da Controladoria-Geral da União — aponta que os órgãos do sistema de Justiça brasileiro têm “problemas bem semelhantes” de transparência pública.
Os tribunais e os MPs, segundo ele, não estão acostumados a receber demandas relacionadas à LAI ou mesmo a considerar que precisam prestar o serviço público de fornecimento de acesso à informação. Devido ao “pouco controle” sobre suas atividades, esses órgãos “se sentem menos pressionados a atender à LAI”.
Também não há ainda no Brasil “uma reflexão muito grande sobre a necessidade de uniformizar entendimentos no que diz respeito ao tratamento de demandas de acesso à informação judicial”.
Para o advogado, o descumprimento da LAI é maior no MP porque o sistema de controle é pior. De acordo com ele, o CNMP é “uma instituição menos efetiva” do que o Conselho Nacional de Justiça para fiscalizar o cumprimento da lei — embora o CNJ também deixe a desejar nesse quesito.
Morassutti defende o investimento na “adoção de procedimentos mais uniformes, sistematizados e periódicos de acompanhamento da execução da LAI”.
Assim como os tribunais, cada MP tem uma autoridade interna de monitoramento da LAI, que “deveria questionar as autoridades responsáveis quando verificasse respostas atrasadas, por exemplo”. Mas isso “ainda não é uma prática”.
Outra área importante que carece de investimento é a de tecnologia. Os MPs não têm “sistemas bons para protocolo de demandas de acesso à informação”. Em alguns casos, os protocolos dos sites “nada mais são do que um um sistema de disparo de e-mails”, sem um “controle centralizado sobre prazos”.
O advogado lembra que o Executivo federal, o Congresso e o Tribunal de Contas da União melhoraram muito sua transparência e seu atendimento de demandas quando aprimoraram seus sistemas.
Os investimentos também precisam ser voltados à formação dos servidores. Morassutti indica que muitos deles não conhecem bem o processo e o sistema de atendimento de acesso à informação, não sabem qual é a autoridade responsável por analisar recursos e não informam o cidadão sobre seu direito de recorrer.
Por fim, ele ressalta a necessidade de revisão de “alguns entendimentos que infelizmente são muito equivocados em matéria de transparência, como a aplicação da Lei Geral de Proteção de Dados Pessoais (LGPD) pelo MP para restringir acesso a informações sobre remuneração dos agentes”.
O processo foi analisado na sessão de julgamento de 7 de agosto
A Turma Nacional de Uniformização dos Juizados Especiais Federais (TNU) decidiu, na sessão ordinária de julgamento de 7 de agosto, por maioria, dar provimento ao pedido de uniformização, nos termos do voto da juíza federal Luciana Ortiz Tavares Costa Zanoni, e fixar a seguinte tese, julgando-o como representativo de controvérsia:
“O Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira, instituído pela Lei n. 13.464/2017, aos auditores-fiscais e analistas tributários da ativa, deve ser pago integralmente aos servidores aposentados e pensionistas, enquanto vigente a paridade entre ativos e inativos no regime constitucional, respeitado o direito adquirido antes da EC 41/2003, observada a EC 45/2005, até a efetiva implementação do índice de eficiência institucional da Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil, ocorrida em março de 2024″ – Tema 332.
O pedido de uniformização foi interposto por auditor-fiscal aposentado contra acórdão proferido pela 2ª Turma Recursal da Seção Judiciária do Distrito Federal (DF), que manteve a sentença que julgou improcedente o pedido de pagamento do Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira (BEPATA) aos inativos/pensionistas, sem diferenciação com servidores da ativa.
O recorrente argumentou, na petição inicial, que, enquanto não regulamentada a lei, o pagamento do valor de R$ 7.500,00 foi previsto para os meses de dezembro de 2016 e de janeiro de 2017, aos auditores-fiscais em atividade e, a partir do mês de fevereiro de 2017 até a definição do índice de eficiência institucional, o bônus de eficiência passou a ser pago mensalmente no valor de R$ 3.000,00 a ocupantes do cargo de auditor-fiscal da Receita Federal do Brasil em atividade.
A auditores-fiscais aposentados, em que está enquadrado o autor, o bônus de eficiência era pago na forma da Tabela “a” do Anexo III da Lei n. 13.464/2017, considerando, portanto, o período em inatividade, mediante os percentuais de bonificação. A partir da edição da Medida Provisória n. 765/2016 o requerente já tinha mais de 108 meses em inatividade e passou a receber o bônus de eficiência no percentual de 35%, primeiramente, sobre o valor de R$ 7.500,00 referente aos meses de dezembro de 2016 e janeiro de 2017 e, a partir de fevereiro de 2017, sobre o valor de R$ 3.000,00.
Ocorre que o bônus de eficiência foi instituído em razão da implementação de um programa de produtividade no âmbito da Receita Federal, mas esse programa, à época, não tinha sido regulamentado, não havendo, portanto, previsão sobre a forma de gestão, bem como a metodologia para a mensuração do incremento da produtividade global da Secretaria da Receita Federal do Brasil, para definição do índice de eficiência institucional.
Desse modo, para receber o bônus de eficiência, o servidor em atividade não precisava exercer qualquer atribuição específica, o que deixou subentendido que aposentados e pensionistas tinham direito ao recebimento do bônus no mesmo valor percebido que os da ativa.
Voto
A juíza federal Luciana Ortiz Tavares Costa Zanoni apontou, em seu voto, que “no caso de pagamento desvinculado da medição do desempenho, individual ou institucional, a natureza da verba é genérica e deve ser paga integralmente a servidores aposentados e pensionistas, até o implemento do índice de eficiência institucional”.
A magistrada ressaltou o direito à paridade entre ativos e inativos durante o período da vigência das regras transitórias da Lei n. 13.464/2017, até que o BEPATA seja efetivamente decorrente da aplicabilidade do índice de eficiência institucional. A juíza federal explicou que a igualdade entre servidores inativos e ativos encontra previsão original no § 4º do art. 40 da Constituição Federal que, após a Emenda Constitucional n. 98, englobou as aposentadorias.
“O Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira, criado pela Lei n. 13.464/2017, em benefício dos auditores-fiscais e analistas tributários da ativa, deve ser pago integralmente a servidores aposentados e pensionistas, até o efetivo implemento da avaliação dos servidores em atividade, considerando essa paridade remuneratória a inativos que implementaram os requisitos antes da EC 41/2003, observada a EC 47/2005, conforme jurisprudência pacífica do Supremo Tribunal Federal” concluiu.
Nesses termos, a TNU decidiu, por maioria, dar provimento ao pedido de uniformização, nos termos do voto da juíza federal Luciana Ortiz Tavares Costa Zanoni. Ficaram vencidos o relator do processo na TNU, juiz federal Leonardo Augusto de Almeida Aguiar, e o juiz federal Francisco de Assis Basilio de Moraes.
A Lei nº 14.230/2021 alterou diversos dispositivos da LIA (Lei de Improbidade Administrativa). Entre eles, os requisitos para decretação da indisponibilidade de bens — alterando-se a natureza da medida para qualificá-la como tutela provisória de urgência — e a previsão expressa de que a indisponibilidade será limitada ao valor necessário para a reparação ao dano ao erário — excluídos a multa civil e os valores decorrentes de atividade lícita (artigo 16, §§ 3º e 10).
Afrânio Vilela 2024 – Gustavo Lima/STJ
Em maio de 2024, a 1ª Seção do STJ (Superior Tribunal de Justiça) afetou o assunto à sistemática do julgamento de recursos repetitivos o Tema nº 1257, sob relatoria do ministro Afrânio Vilela, para “definir a possibilidade ou não de aplicação da nova lei de improbidade administrativa (Lei 14.230/2021) a processos em curso, iniciados na vigência da Lei 8.429/1992, para regular o procedimento da tutela provisória de indisponibilidade de bens, inclusive a previsão de se incluir, nessa medida, o valor de eventual multa civil”.
Ao afetar o Tema Repetitivo nº 1257, a 1ª Seção determinou a suspensão de todos os processos que versem sobre a mesma matéria nos quais tenha sido interposto recurso especial ou agravo em recurso especial, ou que estejam em trâmite no STJ. Também foi decidido que a suspensão dos processos não afetaria o curso dos prazos prescricionais.
Como representativos da controvérsia, foram selecionados os Recursos Especiais nº 2074601/MG, 2076137/MG, 2076911/SP, 2078360/MG e 2089767/MG. Dos cinco recursos, somente o REsp 2076911 de São Paulo (sigiloso) foi interposto por pessoa física. Todos os demais os recursos especiais selecionados foram interpostos pelo Ministério Público do Estado de Minas Gerais.
Em análise às teses discutidas nos recursos especiais afetados, destacam-se os três principais assuntos que deverão ser enfrentados pelo STJ para o julgamento do tema.
Primeiro, e mais evidente, é a definição das regras de direito intertemporal que serão aplicáveis para reger a alteração normativa. Afinal, a Lei nº 14.230/2021 não trouxe regras de transição ou sobre a aplicabilidade retroativa da norma.
Normas sobre indisponibilidade de bens
Para decidir sobre o direito intertemporal, será preciso definir a natureza das normas que versam sobre indisponibilidade de bens; isto é, se possuem natureza processual, material ou mista.
Se for considerada uma norma processual, o STJ terá a oportunidade de se pronunciar sobre o postulado “tempus regit actum” e a teoria do isolamento dos atos processuais no contexto de decisões interlocutórias que possuem natureza precária e modificável a qualquer tempo (artigo 296 do Código de Processo Civil — CPC) e cujo conteúdo ainda não precluiu. Logo, não poderiam ser consideradas ‘ato jurídico perfeito’ ou ‘direito adquirido processual’ para efeitos do artigo 5º, XXXVI da Constituição, artigo 14 do CPC e artigo 6º da Lindb.
Por outro lado, se as normas sobre indisponibilidade de bens forem classificadas como normas materiais ou mistas, a discussão envolverá a aplicabilidade ou não do princípio da retroatividade da norma mais benéfica ao réu, previsto no artigo 5º, XL, da Constituição, ao sistema de direito administrativo sancionador.
Em segundo lugar, deverá ser decidida pelo STJ a aplicabilidade aos processos em curso da nova redação do artigo 16, caput e § 10, da LIA, que hoje exclui o valor da multa civil dos valores que poderão ser alcançados pela medida de indisponibilidade de bens.
Direito de defesa impactado
A importância dessa questão vai além da simples diminuição da parcela de patrimônio do réu exposta ao risco de constrição. Impacta o direito de defesa, sobretudo nas ações em que a petição inicial não especificou o valor do dano ao erário e o valor estimado da multa civil. O não conhecimento sobre esses valores impossibilita que a cautelar de indisponibilidade seja decretada sem violação ao direito de defesa do réu, em especial quanto aos eventuais valores excedentes.
Em terceiro lugar, o julgamento do Tema 1257 deve ensejar a revisão do Tema Repetitivo nº 701, que estabeleceu a natureza de tutela de evidência para a indisponibilidade de bens no contexto da redação anterior da LIA. E, o Tema nº 1055, pois trata da inclusão do valor da multa civil nos valores acautelados por indisponibilidade.
Por fim, considerando o interesse geral na formação desse importante precedente, é notável que a União teve deferido seu pedido de ingresso nos recursos afetados como amicus curie. De outro lado, até a publicação do presente artigo, não há pedidos de ingressos de terceiros a favor da aplicabilidade da Lei nº 14.230/2021.
Em suma, a afetação do Tema Repetitivo nº 1257 veio em boa hora para trazer mais segurança jurídica e pacificar o entendimento da jurisprudência nacional sobre as tutelas provisórias nos processos de improbidade após as alterações da Lei nº 14.230/2021 e revisitar temas repetitivos proferidos na vigência da redação antiga da lei e ainda não expressamente revogados pelo STJ.
Organizado pelo CJF, o treinamento reuniu desembargadores e juízes federais de todo o Brasil
O Tribunal Regional Federal da 3ª Região (TRF3) sediou, de 7 a 9 de agosto, o curso “Segurança Institucional para a Magistratura Federal”. O evento foi promovido pelo Conselho da Justiça Federal (CJF), em parceria com o Tribunal, e contou com o apoio da Associação dos Juízes Federais do Brasil (Ajufe).
O treinamento teve a finalidade de capacitar magistrados federais de todo o país em temas relacionados à segurança institucional e pessoal.
O presidente do TRF3, desembargador federal Carlos Muta, fez a abertura do curso, na quarta-feira, dia 7, e registrou a importância da iniciativa, considerando o contexto atual do país.
Segundo o presidente da Comissão de Segurança Institucional da Justiça Federal da 3ª Região, desembargador federal Wilson Zauhy, o conteúdo do curso pode ser disseminado para outros membros da instituição.
A secretária-geral da Ajufe, juíza federal Ana Lya Ferraz da Gama, lembrou que a associação tem uma pauta focada na segurança institucional e a capacitação foi organizada de maneira concisa para um aproveitamento efetivo.
Curso
Ao todo, 25 magistrados de todas as regiões do país realizaram o curso. O assessor-chefe de Segurança Institucional do CJF, Geovaldri Maciel Laitartt, frisou que o treinamento proporciona uma conscientização sobre vulnerabilidade e riscos do dia a dia.
O diretor da Secretaria de Segurança Institucional do TRF3, Guilherme de Castro Almeida, destacou que a capacitação foi composta por aulas teóricas e práticas, com simulação de situações de risco.
Já o coordenador do curso e diretor da Subsecretaria de Policiamento, Inteligência e Operações Especiais do TRF3, Gustavo Moreno de Campos, enfatizou que a instrução é importante para que os magistrados de todo o Brasil possam desempenhar suas atividades com mais tranquilidade.
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Fonte: Assessoria de Comunicação Social do TRF3: CJF
A quarta temporada do programa Último Recurso começa com a história da Kimi, uma cadela da raça yorkshire que recebeu tanto amor ao ponto de os tutores disputarem sua companhia em um processo judicial. O caso foi apreciado pela Quarta Turma do Superior Tribunal de Justiça (STJ).
No julgamento do recurso especial, os ministros mantiveram a decisão do Tribunal de Justiça de São Paulo (TJSP) que estabeleceu regime de visitas para que o ex-companheiro pudesse conviver com a cadela adquirida durante a união estável, e que ficou com a mulher depois da separação. Esse foi o primeiro caso sobre o tema julgado no STJ.
O relator, ministro Luis Felipe Salomão, apontou a importância de se considerar o vínculo afetivo entre as pessoas e os animais de estimação, sem, no entanto, atribuir a estes últimos a condição de sujeitos de direitos. E essa importância do vínculo foi destacada por profissionais ouvidos no programa e por personagens com histórias semelhantes ao caso da Kimi.
Clique na imagem para assistir:
O programa
Último Recurso é inspirado em programas internacionais, com um cenário virtual que se mescla com as histórias apresentadas e uma linguagem visual moderna. Foi pensado para estudantes de direito, advogados, interessados em assuntos jurídicos e, claro, para os cidadãos em geral.
Produzido pela Coordenadoria de TV e Rádio do tribunal, o programa estreia na TV Justiça nesta quinta-feira (15), às 11h.
Tramita no Senado a Proposta de Emenda à Constituição (PEC) 65/2023 [1], com o objetivo de transformar o BC (Banco Central) em empresa pública. Recentemente, a LC (Lei Complementar) 179/2021 o transformou em autarquia de natureza especial, aproximando-o do regime jurídico de maior autonomia das agências reguladoras federais. Na justificação, os autores da PEC alegam que o BC não possui autonomia orçamentária e financeira para garantir a plena execução de suas atividades; e que a recente autonomia formal, concedida em 2021, não é possível de ser materializada sem uma alteração da Constituição que traga uma previsão constitucional de sua autonomia orçamentária e financeira.
Também defendem que o orçamento da autarquia deve ter tratamento distinto do Orçamento Geral da União, uma vez que a execução das funções de autoridade monetária não poderia se sujeitar ao mesmo tratamento e às mesmas restrições aplicáveis à execução das demais despesas do OGU. Além disso, a proposta inova ao prever o uso de receitas de senhoriagem para pagar suas despesas. Senhoriagem é a prática dos antigos reis que, para cunhar moedas de prata e ouro, cobravam um percentual que ficava em seus cofres.
Naquela época, ainda havia lastro em metais preciosos. Porém, no caso atual, a senhoriagem se refere ao fato de reservar parte do papel-moeda impresso pelo banco central para se autofinanciar. É criação de moeda pura. Nesse caso, a atividade de custeio do aparato administrativo se apoia não mais nos limites da tributação e na vinculação ao orçamento público, que dá sustentação ao regime monetário em uma economia de produção.
Aqui, já se pode tecer uma crítica: o viés inflacionário da proposta. Em uma economia monetária de produção, a moeda precisa ser neutra. Nesse sentido, os gastos da administração pública devem decorrer de um rígido controle fiscal, que é um dos pilares da manutenção do valor do Real. Não à toa o BC e seu próprio presidente defendem a necessidade de se garantir equilíbrio de gastos a partir da receita dos tributos, cumprindo as metas fiscais, como um dos pilares do próprio regime monetário doméstico.
Propor o financiamento do BC a partir da simples criação de moeda, desvinculada da produção econômica e da respectiva tributação e custeio do setor público, desvirtua a construção do regime fiscal-monetário do país, que se baseia em parte do valor gerado em riquezas no país para sustentar os gastos públicos. Não há, mais, criação de moeda para pagar despesas públicas, um descontrole que ocorria no país até os anos 1980, e que explica, em grande medida, o processo inflacionário histórico da economia brasileira.
No caso, a proposta envolve um custeio alto do BC, em torno de R$ 4 bilhões. Alternativamente, poder-se-ia pensar em separar uma parte das receitas do orçamento federal diretamente ao BC, constituindo uma exceção à inclusão das despesas de custeio do BC no OGU. Porém, sob a ótica do Direito Financeiro, a opção também contraria o princípio da unicidade orçamentária, insculpido no artigo 165, § 5º, da CF, e que segue uma tradição já posta na Lei 4.320/1964.
Em se tratando de proposição legislativa, é preciso, preliminarmente, questionar a problemática e a realidade subjacente à alteração almejada, que se trata de mudança constitucional sobre matéria relevante para a administração pública federal.
Por um lado, questionamos se há, de facto, um problema a ser equacionado pela PEC e qual sua real natureza. Parte-se da percepção de que o BC, pós-LC 179/2021, já dispõe atualmente de autonomia suficiente para o cumprimento adequado de suas atribuições, com manutenção de suas atividades sem restrições relevantes. A discussão também envolve avaliar se a função do BC justifica o proposto tratamento fiscal privilegiado, e quais as implicações para a administração pública federal.
Restrições fiscais da União e orçamento dual da autarquia
As únicas restrições orçamentárias e financeiras enfrentadas pelo BC se referem a despesas de pessoal e custeio administrativo e investimentos. Tais restrições podem, efetivamente, criar algumas dificuldades para a instituição, como limitações para a contratação de pessoal, restrições na fixação da remuneração dos servidores da instituição, como, de resto, todo o serviço público. No entanto, não se pode sustentar que sejam tão expressivas, ainda mais quando a entidade se encontra em fase de processo seletivo para contratação de mais 300 analistas com salário inicial de quase R$ 21 mil – as provas ocorreram no dia 4 de agosto de 2024.
As restrições orçamentárias do BC são as mesmas de outras autarquias como a CVM e as agências reguladoras, e demais órgãos públicos, que observam a rigidez e controle de gastos da máquina pública federal, de modo consolidado. Trata-se de uma preocupação premente para a União, que se encontra em situação fiscal deteriorada desde 2015, e está atualmente em contingenciamento fiscal. Tais restrições apenas refletem as limitações fiscais da União, bem como a necessidade de alcançar as metas fiscais, como sempre ressaltado em pronunciamentos públicos pelo presidente do BC.
De todo modo, as restrições fiscais são apenas parciais para o BC. Há uma lógica dual do orçamento do BC, que se divide em orçamento administrativo e orçamento de autoridade monetária. O orçamento administrativo engloba os gastos da autarquia que entram na LOA e nos gastos primários da União, e que alcançaram R$ 3,8 bilhões em 2023. Isso segue o estipulado pelo artigo 5º, § 6º, da LC 101/2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal, que determina a inclusão do orçamento administrativo do BC no OGU.
Já o orçamento de autoridade monetária, que é aquele referente a receitas e despesas ligadas às políticas monetária e cambial, é aprovado pelo CMN, nos termos da Lei 4.595/1964. Este está, portanto, fora da LOA, que já é uma das grandes críticas à política de juros do país, cujos gastos oscilam em torno de 5% do PIB sem restrição ou contingenciamento fiscal algum. Ou seja, independe de qualquer meta fiscal, e mesmo de aprovação pelos parlamentares, além de não enfrentar qualquer restrição de gastos. O arcabouço legal garante, inclusive, cobertura pelo Tesouro Nacional de resultados negativos do BC, nos termos da Lei 13.820/2019. O controle público ocorre apenas por prestação de contas a posteriori ao Congresso, algo de natureza apenas protocolar.
Isso já aponta que a justificação quanto a suposto impedimento de funcionamento do BC e de suas atribuições é pouco aderente à realidade fática.
Problema de facto a ser equacionado pela PEC
A transformação do BC em empresa pública implica a sua não sujeição aos limites de gastos impostos a todos os órgãos da administração pública, nem ao teto de salários no serviço público, com regras de contratação de pessoal e aquisição de bens e serviços mais flexíveis. Isso permite maior autonomia na contratação de pessoal, fixação dos salários de servidores e diretores, e realização de outras despesas de custeio e investimento de forma mais flexível, sem observar as regras de controle da administração federal, que são mais rígidas do que para instituições públicas de direito privado, como os Correios, por exemplo.
Em nossa visão, isso servirá para majorar os salários de membros da diretoria colegiada do BC, que têm remuneração considerada inferior à de diretores de instituições financeiras do setor privado e mesmo de instituições financeiras públicas, como Caixa Econômica Federal, Banco do Brasil e BNDES. Isso tem especial relevância para aqueles diretores (e presidente) que vêm do setor privado.
Questões relevantes
A matéria suscita uma série de questionamentos. O primeiro é se é possível transformar autarquia em empresa pública? A resposta é positiva, apesar de não ser comum, até pela natureza jurídica muito distinta entre os dois regimes. Há o registro da conversão da Casa da Moeda de autarquia em empresa pública pela Lei 5.895, de 19 de junho de 1973. A peculiaridade, entretanto, é que não há função de Estado envolvida, mas efetivamente uma empresa que produz papel-moeda, produto que pode ser, inclusive, exportado para outros países.
1. Precedente para outras agências reguladoras e órgãos da administração pública
A criação de exceção ao princípio da unidade orçamentária significa um precedente para outras autarquias reivindicarem autonomia semelhante, visando a mesma prerrogativa de financiar suas despesas permanentes a partir de receitas próprias. Isso inclui: CVM, Previc, Susep, Aneel, Anatel, ANP, Anvisa, ANS, ANA, Ancine, ANTT, Antaq e Anac.
Também significa potencial risco de demandas de outros órgãos da administração direta do Poder Executivo (como universidades públicas) e do próprio Poder Judiciário, que tem elevado potencial de obter receitas próprias. Tanto os incentivos para aumento de despesas permanentes como para expansão de receitas podem ser substanciais, com a cobrança de taxas diretamente pela prestação de serviços e que não entrariam mais no caixa único da União.
Isso fortalece também a pauta de outros setores como os militares, que buscam a garantia constitucional de 2% do PIB para seus gastos (atualmente, em 1,4% do PIB, ou R$ 123 bilhões). Pode-se deduzir que o resultado esperado seja a perda de controle sobre o orçamento da União, com a sua fragmentação em várias partes autônomas, com aumento das despesas públicas, sem preocupações com a eficiência e economicidade desses gastos como um todo. Pode-se até sugerir que esse tipo de agenda favoreça, basicamente, grupos seletos de funcionários públicos.
2. As atribuições do BC são compatíveis com a natureza de empresa pública?
BC não exerce especificamente uma atividade econômica, mas presta atividade estatal fundamental. Trata-se de atividade típica de Estado. O BC é executor de políticas públicas delineadas nas Leis 4.595/1964 e LC 179/2021. Em nosso ordenamento jurídico, as atividades típicas de Estado são desempenhadas sob regime de direito público, pela administração direta ou pelas autarquias, neste caso se for recomendada gestão administrativa descentralizada para seu melhor funcionamento.
Além disso, diferentemente de empresas privadas ou mesmo públicas, o BC não objetiva lucro. O BC não explora atividade econômica, como faz, por exemplo, na área financeira, os bancos públicos Caixa Econômica Federal, Banco do Brasil e BNDES, e que justifica um regime jurídico de direito privado para essas instituições financeiras. Não é o caso da autoridade monetária.
Empresas públicas, sociedades de economia mista e suas subsidiárias são instituições estatais caracterizadas pela exploração de atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou de prestação de serviços (artigo 173 da CF). Esses bens ou serviços produzidos geram as receitas que irão pagar suas despesas. O artigo 5º do Decreto-lei 200/1967 delineia claramente a diferença de natureza entre os dois regimes jurídicos. Nesse sentido, pode-se concluir por uma incompatibilidade entre o modelo de empresa pública e as atribuições típicas de Estado exercidas pelo BC.
3. Delegação de poder de polícia a pessoa jurídica de Direito Privado?
Juridicamente, o STF já entendeu a viabilidade de delegação administrativa do poder de polícia estatal a “pessoas jurídicas de direito privado integrantes da Administração Pública indireta de capital social majoritariamente público que prestem exclusivamente serviço público de atuação própria do Estado e em regime não concorrencial” (Recurso Extraordinário nº 633.782, do Relator Min. Luiz Fux). Todavia, a Suprema Corte deixou claro que não estava compreendido, nessa possibilidade, o exercício de capacidades normativas, que são essenciais para o BC.
A autarquia regula não apenas a moeda e o mercado de câmbio, mas o sistema financeiro como um todo. De fato, o BC exerce poder de polícia sobre o sistema financeiro nacional, atividade típica da Administração Pública. Isso inclui: regimes de autorização e de resolução, pelos quais a autarquia intervém diretamente na gestão de instituições privadas do sistema financeiro, e quanto ao direito sancionador, no exercício de supervisão prudencial.
4 Outros aspectos
É provável a judicialização pelos servidores do BC de demandas trabalhistas, diante da mudança de regime estatutário para CLT, o que envolverá valores bilionários. Com efeito, a PEC não está lidando com o impacto orçamentário-financeiro em termos previdenciários que derivarão da PEC em sendo aprovada, o que contraria o espírito de responsabilidade fiscal que se tem construído no país desde os anos 1990, nos termos do próprio artigo 113 do ADCT.
Outra crítica é que não há estipulação de teto remuneratório aos novos servidores. O Substitutivo apresentado pelo relator na CCJ prevê apenas um teto global para crescimento de despesas de pessoal e custeio, a ser futuramente definido por LC. Isso significa dizer que haverá limite global para as despesas, mas os diretores e funcionários da empresa pública BC não estarão limitados individualmente ao teto dos servidores públicos.
Conclusão
Como se procurou mostrar, o arcabouço jurídico de sustentação orçamentária e financeira às políticas monetárias e cambial não impõe restrição que justifique a alteração constitucional. O BC não possui constrangimentos para execução de política monetária e cambial, o que contesta a necessidade de transformação da autarquia em empresa pública.
As restrições que observa são apenas aquelas típicas do serviço público. Nesse sentido, a PEC consiste em uma “jabuticaba” que desvirtua a natureza jurídica do BC, que decorre de sua atividade estatal e que não é de empresa. Além disso, constitui perigoso precedente para aprovar novas proposições em desmonte ao regime fiscal federal.
A proposta é clara no sentido de enfraquecer o regime fiscal do país, em benefício dos dirigentes do BC, mas não da administração pública. Rompe-se a unicidade orçamentária e a eficiência da alocação de recursos federais. Além de desnecessária, identifica-se um desacoplamento da justificação com a realidade fática, apontando para uma problemática muito pontual, para aumentar salários dos dirigentes, que sugere constituir caso de lawfare. Há a instrumentalização do Direito sem correspondência com a promoção de eficiência da administração pública ou de outro parâmetro coletivo que aprimore a atuação estatal.
A Terceira Turma do Superior Tribunal de Justiça (STJ) entendeu que, por afetar os honorários do advogado da parte vencedora, a concessão de gratuidade de justiça na mesma sentença que julga a ação improcedente configura sucumbência recíproca, apta a autorizar a interposição de recurso adesivo.
Na origem, foi ajuizada uma ação de usucapião. O juízo de primeiro grau, ao julgar o pedido improcedente, concedeu gratuidade de justiça aos autores. Duas empresas vencedoras da demanda entraram com apelação no Tribunal de Justiça de Mato Grosso (TJMT), pedindo a revogação da gratuidade. Por seu turno, os autores protocolaram apelação na forma de recurso adesivo, insistindo no reconhecimento da usucapião.
Inicialmente, o tribunal afastou a gratuidade, mas reformou a sentença também em relação à usucapião, entendendo que foi comprovada a posse do imóvel por período superior ao previsto em lei, sem interrupção ou oposição.
No entanto, ao julgar embargos de declaração, a corte estadual concluiu que não houve sucumbência recíproca – como exigido pelo artigo 997, parágrafo 1º, do Código de Processo Civil (CPC) –, e com base nisso decidiu que o recurso adesivo não deveria ter sido conhecido.
Gratuidade pode levar à extinção dos honorários
Ao dar provimento ao recurso especial dos autores da ação original, a relatora no STJ, ministra Nancy Andrighi, reconheceu que a concessão da gratuidade de justiça gera interesse recursal na parte que tem o seu direito de recebimento de honorários suspenso.
“A concessão de gratuidade de justiça em sentença equivale, na prática, à redução de honorários em desfavor da parte que, embora consagrada vencedora no julgamento de mérito em primeiro grau, fica privada da percepção dos honorários em razão da suspensão de sua exigibilidade, condição que se extingue após cinco anos, ocasionando verdadeira alteração no mundo dos fatos”, declarou.
Segundo a ministra explicou, a gratuidade de justiça apenas suspende a exigibilidade dos honorários num primeiro momento, mas, após cinco anos, se não houver modificação na situação econômica da parte beneficiada, a obrigação de pagar será extinta, o que “equivale a reduzir a zero a verba honorária arbitrada para a parte vencedora”.
Subordinação do recurso adesivo é apenas formal
Nancy Andrighi observou que o STJ já reconheceu que a interposição de apelação para discutir o valor dos honorários possibilita que a outra parte entre com recurso adesivo sobre tópicos distintos. E, sendo assim, não haveria por que não admiti-lo na hipótese de apelação que pretende revogar a gratuidade de justiça.
A relatora destacou que a única subordinação entre a apelação principal e a adesiva é de caráter formal. “Admitido o principal, havendo sucumbência de ambas as partes mesmo que em matérias e proporções distintas, autoriza-se a interposição de apelação na forma adesiva”, completou.
Para a ministra, o tribunal de origem violou o artigo 997, parágrafo primeiro, do CPC ao interpretá-lo restritivamente. Com esse entendimento, acompanhando a relatora, o colegiado determinou que a apelação adesiva seja conhecida e tenha seu mérito julgado novamente pelo TJMT.
A organização administrativa brasileira exige para o seu estudo mapas e roteiros: conhecimento das estruturas organizacionais e, igualmente, ciência do modo de interação entre os órgãos e as entidades públicas.
As estruturas de organização típicas aparecem no mapa da administração e facilitam identificar a individualidade organizatória, os traços presumidos de determinada entidade ou órgão (sempre sujeitos a confirmação ou transformação ao longo do tempo). As relações organizativas informam, por outro lado, o modo efetivo de funcionamento das estruturas organizacionais e o seu grau de independência ou subordinação, isolamento ou integração, em face das demais unidades do aparato administrativo.
Surpreendentemente, as relações organizativas são amplamente subestimadas, objeto de abusos e incompreensões, manejadas por atos secundários ou individuais pouco transparentes da autoridade pública. Essa situação cria insegurança jurídica para indivíduos, empresas e para os próprios gestores, pois a indeterminação das fronteiras da atuação legítima de autoridades públicas prejudica a agilidade e a estabilidade das decisões administrativas. Sem roteiros claros quanto ao tráfego real das competências ou do exercício das competências a informação caminha enviesada na intimidade da organização e a decisão é adiada ao máximo, atitude defensiva de gestores que compromete a produtividade das estruturas públicas.
Relações organizativas ou atos de organização?
Hierarquia, autonomia, supervisão, coordenação, cooperação e controle — para referir apenas as mais usuais — não são atos ou fatos administrativos e sim relações organizativas densificadas por atos administrativos. É equívoco ainda as definir como um “estado natural” ou “uma relação entre indivíduos/autoridades”, desconsiderando relações interorgânicas e interadministrativas dentro da complexa pluralidade das estruturas públicas.
O direito administrativo da organização não é exclusivamente umdireito de sujeitos administrativos, mas igualmente um direito de relações organizativas. E por sujeitos administrativos não se alude necessariamente a pessoas, pois há sujeitos administrativos que não são pessoas jurídicas (por exemplo, os órgãos, que são unidades de atuação despersonalizadas e ao mesmo tempo sujeitos administrativos na medida em que a lei lhes atribua identidade organizatória, direitos-função e sejam centros individualizados de imputação jurídica) [1].
As normas de organização podem ser primárias (legais e constitucionais) e secundárias (regulamentares ou derivadas), mas é grave quando relações de organização e prorrogativas derivadas não encontram balizas claras em normas antecipadamente estabelecidas. O jogo mais perigoso é o jogo sem regras. Há necessidade de o legislador voltar os olhos com maior atenção para as relações organizativas como elemento essencial à garantia dos cidadãos, pois a distribuição de tarefas e encargos, competências e prerrogativas, no interior da administração não deve ser imprevisível. Este não é um problema de determinado governo, ou do governo do momento, mas do Estado brasileiro.
A determinação da competência como problema organizatório
A Constituição e as leis criam as competências públicas. E não pode ser de outro modo: “ninguém pode ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei” (CF, artigo 5, II). No entanto, a distribuição concreta das competências legais, a sua abrangência prática e o grau de sua definitividade no âmbito público dependem de relações mantidas na intimidade da organização dos poderes. E assim também ocorre na organização administrativa.
A transferência de competências de um para outro órgão na administração direta, possível de realizar-se por simples decretos de organização (CF, artigo 84, VI, a); a decisão de recursos hierárquicos e de recursos hierárquicos impróprios (em verdade, recursos de supervisão), no segundo caso quando isto seja expressamente admitido por lei (CF, artigo 37 XIX e XIX); a arbitragem administrativa de conflitos interorgânicos ou conflitos de competência; medidas de desconcentração de competências na intimidade de uma mesma pessoa administrativa ou de descentralização de competências de uma pessoa administrativa para outra, inclusive em termos interfederativos (CF, artigo 241), são algumas hipóteses que evidenciam a distância que separa a dinâmica da organização do quadro geral estático das formas de organização.
A exigência de autorização legal para o exercício da competência material pelos órgãos e entidades públicas indiscutivelmente é garantia fundamental de liberdade, mas é insuficiente: ela oferece segurança apenas quando há regras que definem antecipadamente o como, o quando e a extensão possível relativamente às transferências de competências (ou de exercício de competência) na intimidade da organização administrativa. Essas regras devem ser flexíveis, permitir o manejo seguro e facilitado de encargos e prerrogativas no interior da organização, mas devem existir com precisão e serem conhecidas de todos, para a segurança dos próprios gestores.
Por exemplo, hoje não há regras para definir claramente as prerrogativas decorrentes do artigo 84, VI, a, da Constituição. Pode o presidente, por decreto de organização, esvaziar amplamente as competências de órgãos públicos, sem extingui-los, transferindo-as para outros órgãos? Pode invocar a previsão do artigo 84, VI, a (“dispor sobre a organização e o funcionamento da administração federal”), combinada com prerrogativa constante do artigo 84, II, fine (“exercer a direção superior da administração federal”) para transferir competências inseridas na esfera de pessoas descentralizadas ou apenas manejar e redistribuir competências de órgão da administração direta? Se não pode, com decreto de organização, aumentar despesa, criar ou extinguir órgãos públicos, pode inviabilizar o exercício dessas mesmas competências com a omissão, sem limite, do ato de nomear dirigentes ou integrantes de órgãos colegiados essenciais ao funcionamento desses órgãos ou de entidades supervisionadas? Pode reduzir despesas, e a liberação financeira de recursos orçamentários, suprimir ou transferir todo o pessoal de determinado órgão sem que essas ações sejam consideradas “extinção de órgão”? Pode fundir órgãos subordinados, preservadas todas as competências materiais estabelecidas pelo legislador, para evitar a duplicidade de estruturas organizativas? Em outras palavras, a proibição de extinção de órgãos por decreto de organização é material ou formal? Órgãos devem ser considerados extintos quando a previsão orçamentária aprovada não se converter em liberação financeira efetiva em termos relevantes e substanciais?
Na supervisão ministerial, por igual, permanecem incertos os limites dos recursos de supervisão. Cabem para atos normativos ou apenas para atos administrativos concretos? Podem ser consideradas implícitas na competência do artigo 84, II, fine (“exercer a direção superior da administração federal”) ou exigem lei expressa autorizativa, dada a natureza da entidade supervisionada de possuir personalidade autônoma, destacada da administração direta por decisão do legislador (CF, artigo 37, XIX e XX)? O legislador pode afastar completamente os poderes de tutela quando adotadas decisões finais em diretoria colegiada, como parece ter fixado o artigo 3º, da Lei 13.848/2019? Quais os limites da supervisão ministerial em termos de “adequação das entidades às políticas públicas”? Como assegurar a efetiva ampliação de autonomia gerencial, orçamentária e financeira de órgãos e entidades que assinarem contratos de desempenho, na forma do artigo 37, §8º, da Constituição, sem que os compromissos assumidos sejam comprometidos por contingenciamentos ou lentidão na liberação financeira?
Na relação de hierarquia, do mesmo modo, há limites pouco explorados. Além dos órgãos constitucionais autônomos (Ministério Público, Defensoria, Tribunais de Contas), mesmo na intimidade dos órgãos exclusivamente administrativos da administração direta há alguns que não podem, pela natureza das funções, subordinarem estas a determinações hierárquicas. É o caso dos colegiados consultivos, com frequência não remunerados e de representação social; os colegiados deliberativos, presididos pela autoridade máxima do órgão, mas que deliberam em votação e discussão as matérias a seu cargo; os órgãos periciais e policiais na matéria pertinente às investigações e perícias a serem produzidas.
Por óbvio, para várias dessas perguntas professores de direito oferecem diferentes respostas. Respostas com frequência polêmicas, que dividem e apaixonam correntes de entendimento, suscitam questionamentos, repercutem no Poder Judiciário e deixam inseguros os próprios gestores. Se desejamos uma administração pública mais eficiente e menos vacilante, mais econômica e menos redundante, socialmente mais efetiva e menos questionada em cada passo, devemos cuidar de disciplinar com maior clareza e precisão as suas normas de organização como tarefa urgente e estruturante do Estado, sobretudo as normas dedicadas às relações organizativas [2].
Comissão de Revisão do DL 200/67
No âmbito dessa missão de Estado, de complexidade indiscutível, o governo federal recentemente instituiu Comissão de Especialistas destinada a sugerir a revisão global do Decreto Lei 200/1967, editado em pleno período autoritário, ainda hoje considerado norma referencial em matéria de organização administrativa.
Embora amplamente superado pela legislação superveniente, o Decreto-Lei 200 segue sendo norma que suscita incompreensões e oculta lacunasrelevantes da disciplina da organização administrativa no Brasil. Nessa missão de revisão, a Comissão dividiu os seus trabalhos em cinco eixos temáticos:
1) Eixo A – Estrutura Organizacional: Administração direta e supervisão ministerial; Autarquias, fundações e novas figuras; ⚬ Governança de estatais;
2) Eixo B – Governança, planejamento e orçamento: Ciclo de política pública; Tomada de decisão e sistemas de governança; Coordenação entre planejamento e orçamento; Metodologias e instrumentos para planejamento e acompanhamento da execução orçamentária; Monitoramento e avaliação;
3) Eixo C – Parcerias em políticas públicas: Articulação e atuação interfederativa; Parcerias com a sociedade civil ⚬ Participação social;
4) Eixo D – Inovação e controle: Inovação na gestão e em políticas públicas; Transformação digital na administração pública; Integridade e transparência; Sistema de controle; Relação entre gestão, inovação e controle.
Os eixos revelam a abrangência do trabalho, que pretende seguir metodologia participativa: realização de eventos em diversas capitais para debate ampliado dos tópicos referidos, oitiva de instituições interessadas e elaboração de relatórios propositivos para cada eixo antes da consolidação dos resultados dos debates em anteprojeto normativo a ser apresentado ao presidente da República. Trata-se de percurso mais demorado do que a simples elaboração de uma proposta normativa direta, porém uma escolha que pode render frutos e sugestões enriquecedoras.
Tendo sido convidado a integrar a Comissão, desta vez formada não apenas por professores de direito e integrada também por administradores e cientistas políticos, pretendo nos próximos meses – e colunas – abordar tópicos relacionados à organização administrativa brasileira e possíveis respostas para o seu desenvolvimento.
Há reformas administrativas que dispensam emendas constitucionais, proclamações solenes, balas de prata, enunciados eloquentes. A reforma da organização federal, que nos formatos organizacionais de direito privado aplica-se a todos os entes da Federação, pode eventualmente oferecer soluções para uma administração mais eficaz, eficiente e socialmente justa e sintonizada com o nosso tempo. Para a atender a esses fins ela deve cuidar com atenção especial, além das formas de organização, das relações organizativas que movimentam e articulam as decisões na intimidade da administração pública.
[1] Sobre o tópico dos órgãos como sujeitos administrativos, e a dissociação entre os conceitos de sujeito de direito e personalidade jurídica (presente também no direito privado), cf. MODESTO, Paulo. Legalidade e autovinculação da Administração Pública: pressupostos conceituais do contrato de autonomia no anteprojeto da nova lei de organização administrativa. In: Modesto, Paulo (org.) Nova Organização Administrativa: estudos sobre a proposta da Comissão de Especialistas constituída pelo governo federal para reforma da organização administrativa brasileira. Belo Horizonte: Ed. Fórum, 2009; 2ed, 2011. Na internet, disponível no endereço: https://www.academia.edu/45494341 Sobre o conceito de direito-função, direito à própria função, reconhecido aos órgãos inclusive para a defesa judicial de atos contrários a suas prerrogativas institucionais, há inúmeros precedentes (entre muitos, STF, MS 21.239, rel. min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, julgamento 05/06/1991, DJ 23-04-1993; ADI 1557, rel. min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 18.06.2004; RE 595176 AgR, rel. Min. Joaquim Barbosa, 2ª Turma, julg. 31/08/2010, DJe-235, 03-12-2010; ADI 5.275, rel. Alexandre De Moraes, Tribunal Pleno, julg. 11/10/2018, DJe-230, 26-10-2018). A doutrina administrativa repete como mantra que os órgãos não são pessoas, embora possam gozar de “personalidade judiciária, podendo demanda em juízo e defender os seus direitos institucionais” (STJ, Súmula 525). Mas não é isto que está em causa no plano interno da organização administrativa. Neste domínio, os órgãos possuem subjetividade organizatória, desde que a lei assim o estabeleça, seja diretamente (assegurando independência) seja indiretamente (fixando competências materiais incompatíveis com o exercício desimpedido de poderes hierárquicos). O direito real não está submetido a mantras.
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