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Há uma crescente atenção de diversas organizações internacionais para a necessidade de democratizar o processo legislativo. Como destaca Tímea Drinóczi, para além da expansão da realização de análises de impacto legislativo ex ante em diversos países, organizações internacionais passaram a se dedicar à disseminação de boas práticas e diretrizes (guidelines) democráticas para o processo legislativo como estabelecimento de padrões de legística, fortalecimento da participação social e aumento da transparência das atividades parlamentares [1].

O presente artigo apresenta em visão panorâmica iniciativas recentes de algumas organizações internacionais que têm apontado boas práticas e diretrizes para o processo legislativo democrático, fazendo-se, quando possível, vinculações com o cenário brasileiro. Apresentam-se, em breves linhas, essas iniciativas com algumas conclusões gerais ao final.

Uma das organizações mais tradicionais é a União Interparlamentar – Inter-Paliamentary Union (IPU). Fundada em 1889, é sediada em Genebra e congrega mais de 180 Parlamentos nacionais, inclusive o Brasil. Sua atuação é destinada a promover a cooperação entre os Parlamentos para fortalecimento de suas capacidades institucionais e suas democracias. Alguns de seus temas de maior atenção são a resiliência democrática e os parlamentos, participação feminina na política, transformação digital e combate à crise climática.

Entre suas iniciativas, destacam-se os World e-Parliament Reports, sendo o mais recente de 2024, em que são apontadas as principais tendências de transição digital dos Parlamentos [2]. Como o Report demonstra, há uma tendência acentuada no período pós-Covid 19 de que as inovações digitais sejam permanentemente incorporadas às práticas parlamentares, gerando desafios de transparência, segurança e inclusão digital e oportunidades de aumento da participação social e resiliência democrática em contextos de crise. Há também o robusto “Indicadores para os Parlamentos Democráticos”, lançado em 202 [3], em que há 25 indicadores do caráter democrático dos parlamentos, já com estudos de casos em que países os utilizaram para avaliar suas instituições e práticas.

Outra instituição que tem se destacado é a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), na qual é o Brasil é um país associado com possível ingresso pleno futuro. Na OCDE, há dois principais órgãos que trabalham o tema das boas práticas e diretrizes em processo legislativo e democracia.

O primeiro deles é o Comitê de Política Regulatória, cuja missão é fortalecer a produção de normas jurídicas – legislativas e administrativas – com base em evidências empíricas de forma estratégica e inovadora. Em 2012, foi adotada a importante Recomendação para a Política Regulatória e Governança [4], que sugeriu a seus membros a adoção de uma política regulatória ampla (whole-of-government) fundada em princípios de transparência e participação social, bem como a adoção de boas práticas como a análise de impacto ex ante e avaliação constante de estoque regulatório. O Comitê também faz regularmente a avaliação de políticas regulatórias de determinados países (Regulatory Police Outlook [5]). O Brasil é um dos países regularmente avaliados, sendo que o Relatório de 2022 (Regulatory Reform in Brazil [6]) ressalta, dentre outras sugestões, a necessidade de criação de uma política nacional de melhoria da qualidade regulatória, inclusive envolvendo o Poder Legislativo. No plano do Poder Executivo federal, a retomada do Programa de Fortalecimento da Capacidade Institucional para Gestão em Regulação (PRO-REG – Decreto 11.738/2023) e os Decretos 10.411/2020 e 11.243/2022 dialogam diretamente com essas recomendações.

Destaque e conclusões

Ainda no âmbito da OCDE, em 2022 foi criada a “Iniciativa Reforçando a Democracia” coordenada pelo Comitê de Governança Pública, tendo cinco pilares-chave: 1) combate à desinformação, 2) ampliação da participação social, 3) representação política, transparência na vida pública e igualdade de gênero, 4) práticas de sustentabilidade e 5) democracia digital. Um relatório de 2024 sobre a implementação desses pilares por diversos países retrata, entre outros, a necessidade de repensar respostas estatais lentas em face da desinformação digital e formas inovadoras e criativas de ampliar a participação social nas atividades do poder público no geral e dos parlamentos, em específico [7].

Outra instituição que tem ganhado destaque na atuação internacional a respeito da democratização do processo legislativo é o Escritório para Instituições Democráticas e Direitos Humanos – Office for Democratic Institutions and Human Rights (ODIHR) –, da Organização para Segurança e Cooperação na Europa). Atualmente com 57 países membros da Europa, Ásia Central e América do Norte, a Organização tem uma atuação destacada na cooperação com países de transição democrática mais recente na avaliação e produção de sugestões para o fortalecimento de eleições transparente e justas e do caráter democrático das normas jurídicas que regem o processo legislativo.

Uma publicação recente que se destaca é o Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws [8], em que são apresentados 17 princípios para o legislar democrático, entre eles os pré-requisitos do processo legislativo: respeito aos princípios democráticos, aderência ao Estado de Direito e respeito aos direitos humanos. Como já destacado em outra oportunidade [9], trata-se de um documento pioneiro focado especialmente na produção legislativo do direito, do seu potencial democrático, boas práticas parlamentares e desafios contemporâneos. Embora produzido por uma organização com atuação mais regionalizada, podem servir de inspiração para outros países, inclusive o Brasil, uma vez que apresentam rica experiência prática de problemas e soluções enfrentadas por parlamentos.

No âmbito das Américas, há o Parlamericas, entidade instalada em 2001, no âmbito da Organização dos Estados Americanos (OEA), como fórum de compartilhamento de experiências e cooperação entre os parlamentos americanos. Atualmente 35 parlamentos nacionais participam do Parlamericas, inclusive o Brasil. Entre suas publicações, se destacam o Mapa para Abertura Legisaltiva 2.0, de 2021 [10], em que há a descrição de diretrizes e iniciativas para o fortalecimento transparência, accountability, participação social e ética na condução das atividades parlamentares.

Diante desse cenário de multiplicidade de documentos, apontam-se quatro conclusões.

É no mínimo curioso perceber que o debate sobre os princípios – aqui não em sentido jurídico, mas de diretrizes políticas – do processo legislativo seja objeto de maior atenção internacional relativamente a pouco tempo. Desde as revoluções liberais do século 17 e 18, entende-se que os parlamentos são órgãos centrais dos governos representativos e, mais recentemente, das democracias representativas, com suas regras e formalidades.

Contudo, é nas últimas décadas, com as transições democráticas especialmente em países da América Latina, leste Europeu, África e Ásia e as constantes crises da democracia representativa, que se aprofundam as demandas por maior qualidade e democraticidade dos trabalhos parlamentares. Como Elsa Pilichowski, diretora de Governança Pública da OCDE e responsável pelo programa Reforçando a Democracia, destaca: “(..) não é que nossas democracias não estão funcionando como elas costumavam funcionar – são as expectativas dos cidadãos que mudaram” [11]. Há, portanto, novas demandas de transformação democrática do processo legislativo e não apenas um retorno a um idealizado modelo de deliberação do passado.

Em segundo lugar, é possível notar alguns pontos largamente comuns nos diversos documentos e diretrizes sobre o legislar democrático. Diretrizes como respeito à democracia e aos direitos humanos, aumento da participação social e de minorias políticas, legislação com base em evidências e análise de impacto legislativo, igualdade de gênero na política e aumento do uso de ferramentas digitais nas atividades parlamentares, apenas para mencionar alguns, são contemplados nos diversos documentos e apontam para aspectos da transformação dos parlamentos no século 21.

Esses pontos comuns podem oferecer o substrato político para justificar e oferecer alternativas para reformas do arcabouço jurídico a respeito da produção legislativa do direito. Como aponta Edoardo Celeste em relação à grandes declarações de direito do século 18 e, mais recentemente, às diversas declarações de direitos digitais produzidas inclusive por entidades do terceiro setor, há um movimento histórico de que pautas inicialmente políticas do constitucionalismo expressadas em documentos esparsos e não vinculantes sejam incorporadas ao discurso jurídico e, posteriormente, transformadas em direito vigente nos planos nacionais [12]. Essa pode ser justamente a tendência no caso da democratização do processo legislativo a partir dessas diretrizes internacionalmente compartilhadas.

Em terceiro lugar, há uma percepção compartilhada de que a transformação dos parlamentos depende, de um lado, de estável compromisso político dos representantes parlamentares e, de outro, institucionalização por meio de regras e instituições dedicadas a essas atividades. Embora a produção legislativa não seja uma atividade meramente técnica, mas essencialmente política na qual diversas visões de mundo e ideologias são apresentadas para o debate público antes da tomada de decisão, há uma dimensão crescente da incorporação de boas práticas regulatórias para o processo legislativo, que requerem pessoal e instituições com algum grau de independência para produzirem informações para subsídio dos parlamentares. Além disso, a participação social por meio de canais institucionalizados cada vez mais é percebida como um elemento central do processo legislativo e não apenas algo que pode ou não ocorrer a critério exclusivo da maioria parlamentar.

Por fim, e a título de conclusão, abre-se amplo campo para estudos e pesquisas. Para mencionaram-se apenas alguns deles: 1) comparação entre os documentos e perspectivas das organizações internacionais sobre o caráter democrático do processo legislativo, 2) ) análise da colaboração entre essas instituições entre si e os parlamentos nacionais e regionais, 3) estudos de caso para a incorporação dessas diretrizes aos diferentes parlamentos nacionais e regionais, 4) relação dessas diretrizes com o direito positivo vigente de diversos países, com destaque para sua tradução em normas jurídicas constitucionais, legais e regimentais, bem como a prática de sua revisão judicial, e 5) estudos de caso do impacto dessas diretrizes sobre o processo legislativo de leis em concreto para avaliar suas potencialidades e desafios. Como é fácil perceber, trata-se de empreitada que mobiliza diversas áreas do conhecimento entre elas a teoria política, ciência política, política comparada, direito constitucional, direito parlamentar e direito regulatório. Fica, portanto, o convite.

[1] Tímea Drinóczi, “Quality Control and Management in Legislation: a Theoretical Framework”, KLRI Journal of Law and Legislation 7 (2017), p. 73.

[2] https://www.ipu.org/resources/publications/reports/2024-10/world-e-parliament-report-2024

[3] https://www.parliamentaryindicators.org/

[4] https://www.oecd.org/en/publications/2012/11/recommendation-of-the-council-on-regulatory-policy-and-governance_g1g3fce5.html

[5] https://www.oecd.org/en/publications/oecd-regulatory-policy-outlook-2025_56b60e39-en.html#:~:text=Adopt%20regulatory%20reviews%20to%20revise,potential%20for%20risk%2Dbased%20enforcement.

[6] https://www.oecd.org/en/publications/2022/06/regulatory-reform-in-brazil_da75f3f8.html

[7] https://www.oecd.org/en/publications/2024/10/the-oecd-reinforcing-democracy-initiative_458501ab.html

[8] https://www.osce.org/odihr/558321

[9] Victor Marcel Pinheiro, “Review: ODIHR Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws”, Theory and Practice of Legislation 12 (2024), pp. 344-357.

[10] https://www.parlamericas.org/uploads/documents/Road_map_2.0_ENG.pdf

[11]  Entrevista, “Time to act: Nurturing our democracies for the 21st century”, OECD Podcasts, 2022.

[12] Edoardo Celeste, “Digital Constitutionalism: The Role of Internet Bill of Rights”, London, Routledge, 2023, pp. 116-7.

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Embora a nova Lei de Recuperação Judicial e Falências, de 2020, tenha entrado em vigor com aplicação imediata aos processos pendentes, foram mantidos os “atos processuais praticados e as situações jurídicas consolidadas” sob a vigência da norma anterior. As novas regras sobre supervisão judicial, portanto, não se aplicam aos planos de recuperação que foram aprovados e homologados antes de lei entrar em vigor.

Com base nessa interpretação, a 3ª Turma do Superior Tribunal de Justiça decidiu que o prazo de carência para início dos pagamentos da recuperação da rede Hotéis Othon não afeta o início do prazo de supervisão judicial.

Quando o plano foi aprovado e a recuperação judicial da rede hoteleira foi concedida, a nova lei ainda não havia entrado em vigor. O artigo 61 da lei original, de 2005, previa apenas que, a partir da decisão de concessão, o devedor permaneceria em recuperação até cumprir todas as obrigações previstas no plano que vencessem até dois anos depois.

Após a mudança na legislação, o mesmo artigo passou a prever que o juiz pode ordenar a manutenção do devedor em recuperação judicial até o cumprimento dessas mesmas obrigações, “independentemente do eventual período de carência”.

No plano aprovado e na decisão que concedeu a recuperação à Hotéis Othon, havia a previsão de um prazo de carência de quatro anos para o início do pagamento da maior parte dos débitos.

Após a nova lei entrar em vigor, o Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro determinou que o prazo de supervisão judicial começasse “independentemente do prazo de carência”.

Em recurso ao STJ, a Companhia Estadual de Águas e Esgotos do Rio de Janeiro (Cedae), uma das credoras da rede hoteleira, alegou que a regra não se aplicava ao caso, já que a recuperação foi concedida antes de a nova lei entrar em vigor. O TJ-RJ, porém, decidiu aplicar o entendimento da nova norma.

O ministro Ricardo Villas Bôas Cueva, relator do caso, acatou os argumentos da Cedae. Ele lembrou que a nova Lei de Recuperação Judicial faz menção ao artigo 14 do Código de Processo Civil, segundo o qual “a norma processual não retroagirá e será aplicável imediatamente aos processos em curso, respeitados os atos processuais praticados e as situações jurídicas consolidadas sob a vigência da norma revogada”.

Recurso negado

Apesar de ter concordado com os argumentos da Cedae sobre a supervisão judicial, a 3ª Turma do STJ negou o recurso e manteve a decisão tomada pelo TJ-RJ. Isso porque a estatal pediu a nulidade do prazo de carência de quatro anos concedido à Hotéis Othon, e o relator considerou que esse prazo não pode ser alterado devido à teoria do isolamento dos atos processuais.

Ele ressaltou que o TJ-RJ não poderia decidir sobre o início do prazo de supervisão judicial ou do prazo máximo de carência previsto no plano de recuperação, pois são temas reservados à deliberação dos credores.

“Assim, ainda que não se possa aplicar a nova redação do art. 61 da Lei nº 11.101/2005 ao caso, observado o disposto no art. 14 do Código de Processo Civil e a teoria do isolamento dos atos processuais, a hipótese é de manutenção do resultado do julgado, que reflete a vontade dos credores ao aprovarem os termos do plano de recuperação judicial, com a previsão de carência de 48 (quarenta e oito) meses para início dos pagamentos, sem nenhuma ressalva quanto à prorrogação do termo inicial do prazo de supervisão judicial”, escreveu o relator.

Clique aqui para ler o voto do relator
REsp 2.181.080

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A Lei Complementar 101, mais conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que fez aniversário de 25 anos no dia 4/5/2025, permanece viva ou é apenas um fantasma que assombra nosso ordenamento jurídico? Antes de responder é necessário traçar um panorama geral sobre o tema.

Uma das mais antigas normas sobre Direito Financeiro ainda vigentes é a Lei 4.320/1964, que foi uma das últimas a serem aprovadas durante o governo do presidente João Goulart, que estabelece as normas gerais dessa disciplina. Trata-se de uma boa norma, que cumpriu muitas funções relevantes em nosso ordenamento jurídico, mas que necessita ser atualizada. Algumas iniciativas vêm sendo adotadas nesse sentido, tendo à frente o economista José Roberto Afonso.

A última década do século passado, os anos 90, foi economicamente muito conturbada no Brasil, com diversos desafios tendo que ser enfrentados ao mesmo tempo. Havia uma espiral inflacionária fazendo com que os agentes econômicos públicos e privados corressem atrás da reposição de suas perdas econômicas, driblando o nominalismo da moeda por meio de múltiplas fórmulas de correção monetária. Existiam diversos índices para os contratos privados e os tributos eram expressos em “moedas indexadas”, como a série de ORTNs, OTNs, BTNs, Ufir e assemelhadas. Existia até uma figura tributária muito peculiar, o “lucro inflacionário”, que felizmente ficou no passado.

Limites

Em meados da década de 90 alguns desses problemas foram enfrentados com extrema coragem e competência econômica pela equipe dos presidentes Itamar Franco e Fernando Henrique Cardoso, que formularam o Plano Real, o Proer e diversos outros programas para conter a inflação e reorganizar e economia. É nesse contexto que surgiu há 25 anos a LRF, que trata de diversos aspectos referentes às finanças públicas, sendo que dois se destacam: (1) o controle das despesas com pessoal (despesa obrigatória de caráter continuado) e (2) o controle da dívida pública.

No que se refere às despesas com pessoal, quando surgiu a LRF alguns estados gastavam mais de 100% de sua receita corrente líquida com pagamento de pessoal, ou seja, faziam empréstimos para pagar a folha de salários – o que parece inacreditável nos dias atuais. O artigo 19 passou a determinar que, após certo período de transição, os gastos com pessoal dos estados tivessem um limite 60% de sua receita corrente líquida (artigo 19, II).

Você já deve ter ideia do verdadeiro pandemônio financeiro que existia e do enorme problema político que surgiu para a implantação da LRF. Mas, se o artigo 19 era de difícil efetivação, o artigo 20 causou ainda mais confusão. O artigo 20 da LRF estabelece limites para os gastos com pessoal para cada Poder, em cada unidade federada. Por exemplo, um estado só poderia gastar com o Poder Judiciário estadual até 6% do montante estabelecido no artigo 19 (artigo 20, II, “b”). Esta norma gerou reações políticas diversas. Por um lado, reclamaram fortemente os representantes dos Poderes Legislativo, Judiciário, Tribunais de Contas e Ministério Público, pois estariam limitados aos percentuais estabelecidos no artigo 20, sem a possibilidade de obter aumento de remuneração junto ao Poder Executivo. Por outro lado, os governadores ficaram contentíssimos com a limitação estabelecida, pois criava um parâmetro dentro do qual estariam contidos os pleitos financeiros desses Poderes, reduzindo a pressão que poderia ser feita.

Diversas associações ingressaram com ADIs que foram reunidas na ADI 2.237, e julgada após 20 anos de tramitação sob diversos relatores. Dentre outras deliberações, validou a constitucionalidade dos artigos 19 e 20 da LRF, tendo sido o relator final o ministro Alexandre de Moraes (aviso aos eventuais interessados: o acórdão possui mais de 500 páginas).

Curiosamente, estas duas regras (artigos 19 e 20, LRF), somadas à que assegura a autonomia financeira do Poder Judiciário (artigo 99, CF), acabaram por permitir a extrapolação do teto remuneratório estabelecido na Constituição – mas isso é prosa para outro texto.

O segundo foco da LRF foi a questão dos limites de endividamento dos entes federados. O artigo 30 reporta-se à Constituição, mencionando a edição de normas sobre limites globais para o montante (1) da dívida consolidada de cada ente federado e (2) da dívida mobiliária federal.

Para regular a dívida consolidada dos estados, do Distrito Federal e dos municípios foi editada pelo Senado Federal a Resolução 40/01 e para regular as operações de crédito interno e externo desses mesmos entes federados, inclusive concessão de garantias, foi aprovada a Resolução 43/01.

O artigo 3º da Resolução 40/21 traz uma norma de um formalismo impressionante, ao estabelecer que qualquer estado pode se endividar até duas vezes sua receita corrente líquida, e qualquer município pode fazê-lo em percentual menor, até 1,2 vezes. Trata-se de um erro, pois regula situações diferentes como formalmente iguais – dá para comparar o município de São Paulo (12 milhões de habitantes) com o estado do Amapá (800 mil habitantes), sendo que o primeiro, por ser município, pode se endividar até 1,2 de sua receita e o segundo, por ser estado, pode se endividar até 2 vezes? A distinção pela forma (municípios x estados) é inadequada à realidade.

É igualmente gritante a ausência nessas normas de qualquer limite à dívida pública consolidada da União, o que ocasionou a recente proposta de resolução do Senado apresentada pelo senador Renan Calheiros limitando em quatro vezes a receita corrente líquida da União, a ser implementada em 15 anos. O intuito é claro: limitar o endividamento da União, hoje considerado um dos pontos que gera o aumento da taxa de juros no Brasil.

Conselho, teto e arcabouço

Outro aspecto não regulamentado até hoje na LRF é o Conselho de Gestão Fiscal, cuja função é a de acompanhamento e avaliação da política e da operacionalidade da gestão fiscal, constituído por representantes de todos os Poderes e esferas de governo, do Ministério Público e de entidades técnicas representativas da sociedade (artigo 67). Existem projetos de lei em trâmite sobre isso, mas que se encontram paralisados em algum lugar do Congresso.

A LRF foi insuficiente para controlar os gastos e a dívida dos governos brasileiros, considerados no tempo e no espaço geográfico, o que levou ao estabelecimento da Emenda Constitucional 95/16, patrocinada pelo governo do presidente Temer, que instituiu o famigerado Teto de Gastos, o qual foi amplamente dinamitado durante o governo do presidente Bolsonaro e revogado no governo do presidente Lula, pela Emenda Constitucional 126/22 (artigo 9º), sendo instituído o Regime Fiscal Sustentável pela Lei Complementar 200/23, conhecido como arcabouço fiscal.

Sugestão

Respondendo à questão acima, se a LRF, ao chegar aos 25 anos de idade, permanece viva ou é apenas um fantasma. Entendo ser uma norma viva e importante, mas insuficiente para fazer frente aos desafios atuais. Foi um marco quando editada, mas não se sustenta sozinha, precisando que incontáveis outras normas, algumas acima mencionadas, que apoiem as finanças públicas nacionais, dando-lhe sustentabilidade (e não singelo equilíbrio).

Uma sugestão simples, que reduziria muita litigância judicial e extrajudicial: fazer com que a dívida interfederativa, isto é, a que existe entre estados, DF e municípios com a União, deixe de ser tratada como uma qualquer dívida bancária. Melhor explicando: a União utiliza a lógica bancária nessas operações e não a lógica da cooperação federativa, pois cobra juros financeiros e não juros legais. Um exemplo fala por si: estudos da Febrafite apontam que “em valores corrigidos para dezembro de 2024 pela inflação oficial brasileira, o estado (de São Paulo) recebeu R$ 255 bilhões, já pagou R$ 455 bilhões e ainda estava devendo R$ 289 bilhões. Esta absurda diferença de R$ 489 bilhões decorre exclusivamente dos juros reais cobrados pela União pelo empréstimo feito com base na Lei federal 9.496/97”. A mentalidade banqueira da União, em detrimento da cooperação federativa, acarreta a impossibilidade de quitação dessas dívidas.

Em algum momento teremos que descolar o que é reposição de perda inflacionária (a antiga correção monetária) do que são juros reais, hoje reunidos na taxa Selic. Dados concretos: a inflação anual de 2024 medida pelo IPCA foi de 4,83% e a taxa Selic no mesmo período foi de 12,25%. Essa diferença de quase 8 pontos percentuais representa juros reais. O Brasil é viciado em juros altos e isso deve ser alterado para diversas indexações que ainda permanecem em nossa economia. Trata-se de um resquício “imexível” do Plano Real.

Enfim, a LRF permanece viva, mas é insuficiente em face da complexidade atual.

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A reforma tributária possui como um dos seus fundamentos a neutralidade fiscal, definida como a mitigação da influência dos tributos sobre as decisões de consumo e de organização da atividade econômica. Ela tende a representar um empecilho para o planejamento tributário das empresas, pois, em tese, o novo sistema é formulado para que, independentemente das estruturas societárias criadas, dos contratos firmados e das nomenclaturas utilizadas, o encargo tributário permaneça o mais constante possível.

A securitização de crédito, conforme Resolução nº 60/2021 da CVM, consiste na aquisição de créditos para utilização como lastro para a emissão de títulos. Em suma, a empresa que possui créditos a receber no longo prazo, aliena-os à securitizadora com deságio a fim de ter uma antecipação do valor a receber. Assim, incrementa seu caixa, viabilizando o aumento de suas operações e outros investimentos.

Apesar de ser uma estratégia eminentemente financeira para as empresas, a securitização também é recorrentemente utilizada como meio de obter benefícios tributários, já que o deságio aplicado na venda do crédito pode ser deduzido na apuração do Imposto de Renda como despesa financeira.

Esta vantagem tributária, no entanto, depende da conjugação e equilíbrio de diversos fatores, incluindo a tributação da própria atividade de securitização. Logo, os contribuintes devem estar atentos à manutenção deste equilíbrio diante da reforma tributária, que prevê a modificação também da tributação dos serviços financeiros.

Securitização

Para uma análise mais completa, é necessário entender alguns aspectos tributários atuais da securitização de crédito.

Em primeiro lugar, a atividade não é submetida à cobrança de ISS, por conta da sua ausência de previsão na Lista Anexa à Lei Complementar nº 116/2003, o que se confirmou em precedentes dos tribunais brasileiros.

A IN 2.121/22 dispõe que há a incidência de Contribuição para o PIS/Pasep e a Cofins sobre as securitizadoras com um regime cumulativo com alíquota de 4,65%. A base de cálculo é composta pela diferença entre o custo de aquisição dos direitos creditórios e o valor recebido pela securitizadora, o que permite o desconto das despesas com a captação de recursos.

A LC 214/25, que regulamenta o IBS e da CBS sobre os serviços financeiros, dispõe que, na operação de securitização, a base de cálculo será composta pelo desconto aplicado sobre a liquidação antecipada do crédito com a dedução das despesas com captação de recursos e das despesas com emissão, distribuição, custódia, escrituração, registro, preparação e formalização de documentos, administração do patrimônio separado e atuação de agentes fiduciários, de cobrança e de classificação de risco.

Há uma grande semelhança entre as bases de cálculo antes e depois da reforma, com uma maior definição das despesas passíveis de dedução da receita. Uma eventual majoração dos encargos tributários sobre a atividade, para análise da manutenção do benefício tributário, dependerá, portanto, da alíquota designada para o cálculo dos novos tributos.

Na Reforma, a securitização de crédito está sujeita à incidência de IBS e CBS, calculados conforme a alíquota geral do regime de serviços financeiros. Essas alíquotas serão fixadas de modo a manter a atual carga tributária incidente sobre as operações de crédito praticadas pelas instituições financeiras bancárias.

Considerando a IN 2.121/2022 e a LC 214/25, percebe-se que a definição da base de cálculo para operações de crédito possui semelhanças, porém, a alíquota dos novos tributos será acrescida dos encargos tributários não recuperados, atualmente, pelas instituições financeiras. Assim é provável que a nova alíquota de modo que poderá resultar em valor superior a 4,65%, porém espera-se que não seja um aumento abrupto, de modo que as operações de securitização não devem ser excessivamente oneradas com o novo sistema.

Já sob a perspectiva daquele que cede o crédito, uma novidade da Reforma é a possibilidade de permitir o crédito de IBS e CBS sobre o valor do deságio aplicado sobre o título. Ou seja, além do benefício já existente quanto à dedução do deságio no IRPJ e CSLL, o novo sistema permitirá a dedução (crédito) também em relação aos tributos do consumo, o que atualmente não ocorre com o PIS e a Cofins. Assim, a operação pode se tornar ainda mais atrativa, do ponto de vista fiscal, para os contribuintes.

Em conclusão, ainda não é possível avaliar com precisão o impacto das novas regras sobre a atividade de securitização de créditos. Contudo, a semelhança na composição das bases de cálculos entre o atual e o novo regime, permite vislumbrar uma perspectiva de baixo impacto, salvo diante de variação abrupta da alíquota. Como aspecto positivo, o creditamento sobre o deságio tende a potencializar os benefícios tributários obtidos pela securitização, podendo fazer com que esse tipo de operação se mantenha como uma opção viável de planejamento para as empresas diante do novo sistema.

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Embora seja possível o acesso aos juizados especiais federais sem advogado em determinadas causas, a intermediação remunerada por meio que não identifique profissional habilitado para a produção de peças jurídicas não é permitida, assim como a exploração econômica de uma atividade exclusiva da advocacia.

Com esse entendimento, a 27ª Vara Federal do Rio de Janeiro determinou, em liminar desta quarta-feira (30/4), a suspensão imediata de um site que oferece aos clientes a criação por inteligência artificial de petições iniciais para ações em juizados especiais pelo preço de R$ 19,90. Até a publicação desta notícia, a plataforma continuava no ar.

A empresa, sediada em Curitiba, elabora as peças de forma automatizada a partir de um formulário preenchido pelo interessado. O cliente informa o que motivou a ação, que pedido pretende fazer, qual o valor da causa e que provas podem ser anexadas. Feito isso, basta clicar em “gerar petição” e receber o documento em instantes, segundo o site.

Como mostrou a revista eletrônica Consultor Jurídico, a OAB-RJ passou a investigar a venda de petições feitas por IA. A apuração deu origem a uma ação civil pública contra as atividades praticadas pela plataforma. A seccional alegou mercantilização indevida da atividade jurídica.

Fundamentação da decisão

A juíza Geraldine Vital considerou que a publicidade usada pela plataforma em seu site e nas redes sociais “ostenta claro viés mercantil”, pois promete “êxito e simplificação do trâmite judicial” e  divulga “petições prontas para protocolar” por valores fixos. Ela constatou violação ao inciso IV do artigo 34 do Estatuto da Advocacia, que proíbe a captação de causas.

Segundo a magistrada, o site “promove atividade materialmente equivalente à advocacia, por meio da utilização de publicidade ostensiva, captação ativa de demandas e serviços jurídicos padronizados”.

Na sua visão, a atuação da plataforma, com ampla publicidade e monetização do serviço, “compromete o controle institucional e ético sobre a advocacia, e vulnera, em consequência, a confiança legítima do jurisdicionado e a própria função jurisdicional”.

Vital ainda viu “potencial prejuízo coletivo à ordem jurídica e ao sistema de justiça, na medida em que tais práticas geram a proliferação de ações com vícios formais e falhas de fundamentação”. Ela concluiu que “há ilicitude na prática de advocacia por quem não é regularmente inscrito na OAB, mesmo sob roupagem digital”.

Plataforma nega mercantilização irregular

A ConJur pediu explicações à empresa por meio de um número de WhatsApp disponível na página. O site enviou respostas automatizadas que, aparentemente, também foram geradas por inteligência artificial.

Segundo a empresa, a inteligência artificial garante “que a fundamentação legal e as jurisprudências necessárias sejam incluídas” na petição. O site negou que a venda dos documentos configure mercantilização da advocacia.

“O objetivo é facilitar o acesso à Justiça, permitindo que qualquer cidadão possa elaborar sua petição inicial sem a necessidade de um advogado, conforme previsto na Lei 9.099/1995. A plataforma se limita a prestar um serviço de suporte na criação de documentos, garantindo que as pessoas possam reivindicar seus direitos de forma acessível e rápida”, diz a empresa.

Clique aqui para ler a decisão
Processo 5038042-87.2025.4.02.5101

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A seccional do Rio de Janeiro da Ordem dos Advogados do Brasil abriu uma apuração sobre venda de petições feitas por inteligência artificial. A entidade identificou um site que oferece aos clientes, ao preço de R$ 19,90, a criação de petições iniciais para ações em Juizados Especiais.

A empresa, sediada em Curitiba, elabora as peças de forma automatizada a partir de um formulário preenchido pelo interessado. O cliente informa o que motivou a ação, que pedido pretende fazer, qual o valor da causa e que provas podem ser anexadas. Feito isso, basta clicar em “gerar petição” e receber o documento em instantes, segundo o site.

A Corregedoria da OAB-RJ instaurou processo para apuração do caso. O presidente da Comissão dos Juizados Especiais Estaduais da seccional, Carlos Guedes, sustenta que a prática pode configurar exercício ilegal da advocacia. “Esse serviço é uma mercantilização indevida da atividade jurídica. Se houver participação de advogados, consideramos que há exercício ilegal da profissão”, diz.

A mercantilização da advocacia é proibida pelo artigo 5º do Código de Ética e Disciplina da OAB. Já o Estatuto da Advocacia veda serviços “que apresentem forma ou características de sociedade empresária”, conforme previsto no artigo 16, parágrafo 1º.

IA já chegou aos tribunais

A Justiça já tem identificado o uso de documentos feitos por inteligência artificial. A 1ª Câmara Criminal do Tribunal de Justiça do Paraná decidiu, no dia 11 de abril, por exemplo, não conhecer de um recurso após identificar que a peça foi produzida com robôs.

A petição foi movida por um advogado dativo contra uma decisão que levou um réu ao Tribunal do Júri por homicídio. Conforme verificou o TJ-PR, o recurso citou trechos falsos da decisão original, inventou precedentes e até nomes de magistrados.

O desembargador Gamaliel Seme Scaff, relator do caso, advertiu o advogado para que se atentasse ao rigor ético da profissão. “O Poder Judiciário não está brincando de julgar recursos! Ao agir com tamanho descuido e desrespeito, o i. advogado não exterioriza a seriedade que o caso requer e que o seu cliente merece”, escreveu o magistrado.

Para Guedes, da OAB-RJ, o uso indiscriminado e displicente da IA é um risco à credibilidade da advocacia e à qualidade do Judiciário. “Uma possível consequência dessa prática é assoberbar os tribunais com ações, muitas vezes mal fundamentadas, e banalizar a Justiça”, avalia.

Plataforma nega mercantilização irregular

A empresa que oferece as petições só fornece os documentos para causas de até 20 salários mínimos, porque esse é o limite previsto em lei para que uma pessoa acione os Juizados Especiais sem assistência de advogado.

Segundo vídeos promocionais nas redes sociais da plataforma, os processos tratam principalmente de relações de consumo, que são ajuizados contra companhias aéreas, empresas de telefonia e serviços semelhantes.

A revista eletrônica Consultor Jurídico pediu explicações à empresa por meio de um número de WhatsApp disponível na página. O site enviou respostas automatizadas que, aparentemente, também foram geradas por inteligência artificial.

Segundo a empresa, a inteligência artificial garante “que a fundamentação legal e as jurisprudências necessárias sejam incluídas” na petição.  O site negou que a venda dos documentos configure mercantilização da advocacia.

“O objetivo é facilitar o acesso à Justiça, permitindo que qualquer cidadão possa elaborar sua petição inicial sem a necessidade de um advogado, conforme previsto na Lei 9.099/95. A plataforma se limita a prestar um serviço de suporte na criação de documentos, garantindo que as pessoas possam reivindicar seus direitos de forma acessível e rápida”, diz a empresa

Site condenado 

Uma empresa com práticas semelhantes foi condenada pela Justiça Federal do Rio de Janeiro a se abster de fazer publicidade irregular e captação de clientela. A sentença foi reforçada em abril do ano passado pelo Tribunal Regional Federal da 2ª Região.

O caso nasceu de uma Ação Civil Pública movida pela OAB-RJ. O site em questão oferecia “consultoria especializada” para pessoas interessadas em processar companhias aéreas por danos como cancelamento ou atraso de voos e extravio de bagagem. A empresa cobrava 30% da eventual indenização como pagamento pelo serviço.

A plataforma alegou, nos autos, que era um “blog de caráter informativo e educacional” e tinha como objetivo “orientar os consumidores sobre como proceder nos casos em que queiram buscar seus direitos”. A Justiça, porém, considerou que a atuação da empresa era irregular.

“A demandada não está constituída como sociedade de advogados e oferece serviços de consultoria jurídica, de forma indevida, captando clientela, mercantilizando a advocacia”, escreveu à época a juíza federal convocada Marcella Araújo da Nova Brandão, relatora do caso em segunda instância.

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Criado em 2011 pelo Tribunal de Justiça de São Paulo para agilizar o julgamento dos processos, o plenário virtual se consolidou como a principal forma de julgamento na corte. Levantamento deste Anuário da Justiça mostra que, em 2024, 92% dos processos no TJ-SP foram decididos no plenário virtual, de forma assíncrona e eletrônica.

Desde a edição da norma mais recente que regulamenta os julgamentos virtuais (Resolução 772/2017), a regra no TJ-SP é a de levar para esse formato apelações, agravos de instrumento, agravos internos, embargos de declaração, mandados de segurança, Habeas Corpus, conflitos de competência e ações originárias. Em tese, a ação só vai para o plenário físico, em sessão presencial ou telepresencial, nos casos em que a parte se opõe ao julgamento virtual para fazer sustentação oral. Mas não é raro encontrar despachos em que o pedido é rejeitado, “pelo bem da razoável duração do processo”.

Apesar de ser o ambiente onde o tribunal mais julga, o plenário virtual do TJ-SP não é público, ou seja, nenhum cidadão pode acompanhar o andamento em tempo real do julgamento, diferentemente dos plenários virtuais do STF e do STJ. A norma do TJ-SP também não impõe prazo para que o processo seja julgado, estipulando apenas que o caso “poderá” ser encaminhado a julgamento convencional até 20 dias após a distribuição.

O CNJ determinou, em 2024, por meio da Resolução 591/2024, que as sessões de julgamentos virtuais devem ser públicas, com acesso em tempo real para qualquer pessoa. Ordenou, ainda, a publicação das pautas nos sites dos tribunais, fixou um prazo de seis dias úteis para a conclusão dos julgamentos e de até 48 horas antes do início da sessão o prazo para oposição ao julgamento virtual.

Com previsão para entrar em vigor em fevereiro de 2025, a resolução teve seu prazo estendido após pedidos dos tribunais. No caso do TJ-SP, o prazo foi ampliado em 180 dias, passando a valer a partir de agosto de 2025. Em maio de 2024, o CNJ suspendeu os efeitos da Resolução 903, editada pelo TJ-SP no ano anterior, que ampliava as classes processuais aptas ao julgamento virtual, como agravos regimentais.

A epidemia de covid-19 forçou o TJ-SP a adotar medidas como trabalho remoto e sessões telepresenciais, práticas que se tornaram permanentes. No entanto, o avanço tecnológico parece ter estagnado. O tribunal ainda não implementou sessões híbridas, que combinam formatos presencial e remoto, prática corrente no STF, mas ausente no maior tribunal do país.

O tribunal paulista adota as sessões telepresenciais de forma permanente desde março de 2022. Algumas câmaras alternam entre as sessões telepresenciais, por meio da plataforma Microsoft Teams, e as presenciais; outras optaram por apenas um dos formatos. Nenhuma, porém, possui condições técnicas de adotar o sistema híbrido, que permitiria a participação dos desembargadores nos dois formatos ao mesmo tempo ou que advogados fizessem sustentações por videoconferência, em tempo real, em uma sessão presencial. Direito previsto no artigo 937, parágrafo 4º, do Código de Processo Civil, para aqueles que residem em cidade diversa da sede da corte.

A falta de estrutura do TJ-SP para as sessões híbridas é explicitada nos próprios acórdãos. Há casos em que pedidos de sustentação oral por videoconferência são prejudicados pelo fato de determinada câmara adotar o regime exclusivamente presencial. Por conta dessa limitação, um advogado que atua em São José do Rio Preto, a 500 quilômetros da sede da corte, teve seu pedido de sustentação oral negado pela 23ª Câmara de Direito Privado – o caso foi julgado virtualmente.

Ao Anuário da Justiça, o presidente Torres Garcia argumentou que os formatos presencial e telepresencial já atendem aos interesses da advocacia e afirmou que há empecilhos para adequações. “O prédio do Palácio da Justiça, onde ocorrem as sessões, é tombado pelo Condephaat e não comporta reformas de ordem elétrica que permitam a realização das sessões ‘híbridas’. Ademais, é o maior tribunal do país, com mais de 70 câmaras de julgamento, dezenas de sessões semanais e centenas de casos julgados por dia e a modalidade iria de encontro ao princípio da celeridade e dificultaria principalmente o exercício da própria advocacia”, explicou.

* Reportagem publicada no Anuário da Justiça São Paulo 2025. A versão impressa está em pré-venda na Livraria ConJur (clique aqui). Acesse a versão digital pelo site do Anuário da Justiça (anuario.conjur.com.br).

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É fato que os planos de saúde são caríssimos e que possuem uma política de negócios que concede descontos significativos se os contratos forem firmados por meio de uma pessoa jurídica. Caso membros de uma família sejam sócios de uma empresa, é usual que seu plano de saúde seja por ela custeado, sendo a despesa abatida no IR corporativo — me refiro às empresas em geral, inclusive os family office e as tributadas pelo lucro presumido ou pelo Simples.

O aspecto aqui analisado ocorre nas famílias que não possuem empresas para administrar seus negócios e criam uma pessoa jurídica apenas para aproveitarem os descontos ofertados pelos planos de saúde. Tais empresas serão pessoas jurídicas “formais”, pois não possuirão receita, nem operacional e nem financeira, tendo sido criadas apenas para a contratação do plano de saúde da família, aproveitando a substancial redução de preços ofertada no âmbito negocial. O problema está no fato de que o contrato é firmado com essa pessoa jurídica formal, e, como ela não possui receita, não tem como utilizar esse valor como despesa para fins de apuração de seu Imposto de Renda corporativo.

Haverá a possibilidade de abater esse valor do Imposto de Renda das pessoas físicas que efetivamente custeiam essa despesa, a despeito de o contrato ser firmado com uma pessoa jurídica com esse perfil?

A resposta será negativa caso seja reconhecida a prevalência da forma sobre a essência dessa operação negocial, pois o contrato será firmado com a pessoa jurídica, e o custeio deveria ser realizado por esta, com o correspondente aproveitamento da despesa para fins de apuração do Imposto de Renda corporativo — embora, na prática, isso não vá ocorrer, pois não possui receita.

Ao revés, a resposta será positiva caso seja reconhecida a prevalência da essência da operação negocial sobre a forma, pois o desembolso efetivo ocorreu pelas pessoas físicas que custearam os valores correspondentes ao plano de saúde. A comprovação dessa operação deverá se dar por meio de extratos bancários que demonstrem que as pessoas físicas pagaram os valores correspondentes; e que a pessoa jurídica formal — que não possui receita — não tinha como custeá-los, e, portanto, não utilizou dessa despesa em seu Imposto de Renda corporativo.

Como não estou entre aqueles que fazem prevalecer a forma dos negócios jurídicos sobre sua essência, admito a segunda hipótese, entendendo como válido o abatimento dos gastos com saúde nas declarações de ajuste do Imposto de Renda das pessoas físicas que efetivamente custearam aquela despesa, muito embora formalmente o contrato tenha sido firmado com uma pessoa jurídica.

Alguém poderá dizer que se trata de planejamento fiscal abusivo, atribuindo uma carga semântica negativa a essa expressão, carimbando-a como perniciosa ao Fisco. Trata-se de um engano.
O CTN, no parágrafo único do artigo 116, prescreve que “a autoridade administrativa poderá desconsiderar atos ou negócios jurídicos praticados com a finalidade de dissimular a ocorrência do fato gerador do tributo ou a natureza dos elementos constitutivos da obrigação tributária, observados os procedimentos a serem estabelecidos em lei ordinária”.

Iniciemos abstraindo o fato de que ainda não foi editada a lei ordinária mencionada no parágrafo único do artigo 116, CTN, o que compromete sua eficácia jurídica. Centremos a atenção na finalidade dessa norma, que é a de dissimular “a ocorrência do fato gerador do tributo” ou “a natureza dos elementos constitutivos da obrigação tributária”. O caso relatado não está presente em qualquer dessas duas hipóteses.

Não há “dissimulação”, pois a operação é claríssima, escancarada, e decorre de um modelo de negócios das empresas que comercializam planos de saúde.

Também não há o afastamento dos “elementos constitutivos da obrigação”, pois não existe duplicidade de aproveitamento da mesma despesa, o que ocorreria se a pessoa jurídica formal e a física se utilizassem dele ao mesmo tempo.

O que existe é uma operação efetiva daquele núcleo familiar com o plano de saúde que pratica esse modelo de negócios. Trata-se de uma operação negocial lícita, pois os contratantes têm o direito de organizar seus negócios da maneira que entendem mais adequada, consoante o modelo de negócios firmado entre partes privadas.

Observando com lupa: qual a perda do Fisco nessa operação? A empresa não terá utilizado a despesa (aspecto importante, pois, caso contrário, toda a análise jurídica é modificada) e os contribuintes pessoas físicas efetivamente pagaram aquela despesa (o que deve ser provado), obtendo o direito de a abater. Na prática, ocorre uma espécie de desconsideração da pessoa jurídica pelo contribuinte para contratação de um plano de saúde com maior desconto.

Trata-se de uma operação lícita caso existam provas da não utilização da despesa pela pessoa jurídica formal e do efetivo pagamento pela pessoa física, gerando para esta o direito de abater esses gastos com plano de saúde em sua declaração de ajuste do Imposto de Renda. Trata-se da prevalência da essência econômica da operação sobre a singela forma jurídica.

Última observação de cunho lateral: se uma situação como a descrita pode causar alguma confusão, imaginem se o PLP 1.087 for aprovado (analisado anteriormente aqui) e retornar a análise fiscal da distribuição disfarçada de lucros nas empresas que declaram pelo lucro presumido e pelo Simples. Será uma festa para a litigância tributária.

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O Superior Tribunal de Justiça tem adotado a posição de não examinar, em recurso especial, alegações de violação do artigo 97 do Código Tributário Nacional (CTN). A justificativa da corte é que a matéria trata de reprodução de preceito constitucional e, dessa forma, está sob a alçada do Supremo Tribunal Federal.

O entendimento vem sendo aplicado pelas turmas de Direito Público do STJ em casos que discutem a legalidade da cobrança de tributos, ou a formação de suas bases de cálculo.

O caso mais recente é da 1ª Turma, que não conheceu de recurso especial sobre a legalidade da inclusão de despesas ao valor aduaneiro, o que afeta a base de cálculo de impostos de importação.

No recurso, a empresa importadora apontou violação do artigo 97 do CTN, que define hipóteses tributárias que só podem ser estabelecidas por lei, como fato gerador, alíquota, instituição de cobrança e outros.

O ministro Benedito Gonçalves, relator do caso, destacou que fazer essa análise implicaria usurpação da competência do STF, já que o artigo 97 do CTN apenas reproduz o preceito do artigo 150, inciso I, da Constituição Federal.

A norma constitucional tem redação menos exauriente: limita-se a impedir que União, estados, Distrito Federal e municípios exijam ou aumentem tributo sem lei que o estabeleça.

O voto do ministro Benedito Gonçalves cita cinco precedentes da 1ª Turma em que a posição foi aplicada, em casos que discutem variados tributos. A posição foi confirmada em voto-vista do ministro Gurgel de Faria.

Artigo 97 do CTN

A validação dessa restrição de análise foi feita pela 1ª Seção, que reúne os integrantes das 1ª e 2ª Turmas do STJ, no julgamento em que foi decidido que PIS e Cofins compõem a base de cálculo do ICMS.

O relator, ministro Paulo Sérgio Domingues, não incluiu esse ponto na tese vinculante, mas o citou na resolução do caso concreto, apontando a impropriedade de analisar a violação ao artigo 97 do CTN.

No recurso especial julgado pela 1ª Turma, o contribuinte importador tentou driblar a restrição ao apontar que a controvérsia sobre a legalidade da inclusão de despesas ao valor aduaneiro é infraconstitucional.

Foi o que decidiu o Supremo ao julgar o Tema 1.151 em 2021. O Plenário reconheceu a inexistência de repercussão geral da questão, por não se tratar de matéria constitucional.

“Contudo, é firme a jurisprudência desta Corte de que é vedado o exame de eventual ofensa ao artigo 97 do CTN, na via do recurso especial, sob pena de usurpação da competência da Suprema Corte, tendo em vista que o dispositivo reproduz o princípio constitucional da legalidade tributária, matéria de natureza eminentemente constitucional”, concluiu o relator.

Clique aqui para ler o acórdão
REsp 2.130.803

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