Categoria: Conjur

Sociedades cooperativas

Inicialmente, observa-se que a Lei Complementar nº 213/2025 promove uma maior abertura do mercado às sociedades cooperativas. Com efeito, antes do advento da LC 213, as sociedades cooperativas somente podiam operar em linhas muito específicas de seguros – seguros agrícolas, de saúde e de acidentes do trabalho (artigo 24 do Decreto-Lei nº 73/1966). Essa realidade foi substancialmente alterada com o advento da LC 213, que permitiu que as sociedades cooperativas operem em qualquer ramo de seguros privados, com exceção daqueles que o CNSP expressamente proibir (artigo 88-A).

Essa significativa mudança é justificável. Cooperativas e mútuas possuem uma participação bastante relevante em mercados de seguros mais maduros, como aqueles do Japão, dos Estados Unidos e de boa parte de países europeus. No Brasil, apesar do apoio constitucional ao cooperativismo (§ 2º do artigo 174 da Constituição), existia uma limitação legal que impedia uma maior atuação das sociedades cooperativas no mercado de seguros. O advento da LC 213 produz a legítima expectativa de que novos players, sob a roupagem de sociedade cooperativa, ingressarão no mercado brasileiro de seguros privados, potencialmente ampliando a oferta de serviços e beneficiando os consumidores.

Administradora de Operações de Proteção Patrimonial Mutualista

Por outro lado, constata-se que a LC 213 criou a figura da Administradora de Operações de Proteção Patrimonial Mutualista (artigo 88-H). Trata-se de sociedade constituída sob a forma de sociedade por ações, incumbida de gerir a operação de proteção patrimonial mutualista mediante prévia autorização da Susep. De certo modo, as atividades desenvolvidas pela Administradora de Operações de Proteção Patrimonial Mutualista se assemelham àquelas executadas pelas seguradoras: elas processam as adesões ao contrato de participação, cuidando ainda de renovações, alterações, repactuações e cancelamentos; arquivam os dados cadastrais e documentos dos participantes, beneficiários, corretores de seguros e demais intermediários e seus prepostos; efetuam o cálculo, a cobrança e o recolhimento do rateio mutualista de despesas; regulam e liquidam eventos cobertos; e efetuam o pagamento de indenizações relacionadas à garantia de eventos cobertos. Justamente por se assemelharem às seguradoras, tais entidades se sujeitam a uma intensa regulação estatal, podendo, inclusive, ser alvo de direção fiscal e liquidação extrajudicial.

A criação dessa figura — Administradora de Operações de Proteção Patrimonial Mutualista — tem o objetivo de solucionar um problema específico observado há tempos no setor de seguros privados. Associações de proteção veicular oferecem serviços de proteção e assistência automotiva contra roubo e acidente aos seus associados, o que, na prática, corresponderia à atividade securitária. O problema é que tais associações não se submetiam à supervisão regulatória, colocando os consumidores em risco, e não pagavam tributos como as sociedades seguradoras, resultando em significativas perdas de receitas para o poder público. Em resposta a essa situação de alegada ilicitude, a Susep ajuizou centenas de ações civis públicas nos mais diversos estados da federação.

Diferentemente do que se observa com as sociedades cooperativas, cuja atuação no setor de seguros e em outros setores da economia (tais como crédito, saúde e agropecuária) não desperta maiores questionamentos, as associações de proteção patrimonial que oferecem serviços assemelhados a seguros privados são figuras controversas, sobre as quais recai a pecha de uma atuação clandestina no setor de seguros privados. Tal realidade levou a LC 213 a oferecer uma minuciosa disciplina, que abrange diversos aspectos desses players, tudo com o intuito de compatibilizar a sua atuação a certos vetores que presidem o regime regulatório securitário, tais como a proteção ao consumidor e a higidez econômico-financeira dos agentes regulados.

Além das próprias Administradoras de Operações de Proteção Patrimonial Mutualista, a LC 213 ofereceu uma minuciosa disciplina sobre outras noções indispensáveis à compreensão e ao funcionamento desse regime mutualista, tais como o Grupo de Proteção Patrimonial Mutualista (conjunto de pessoas naturais ou jurídicas que pertencem a uma mesma associação e encontram-se sujeitas a riscos predeterminados, os quais são repartidos por meio de rateio mutualista de despesas – artigo 88-E) e o Contrato de Participação em Grupo de Proteção Patrimonial Mutualista (instrumento por meio do qual o associado formaliza sua adesão ao grupo de proteção patrimonial mutualista – artigo 88-N).

Estimativas apontam que, com o advento da LC 213, o mercado das associações de proteção patrimonial poderia representar um acréscimo de 3 mil novos players no setor regulado de seguros. Especulações à parte, parece relevante destacar que diferentes aspectos, incluindo incentivos econômicos e jurídicos, irão condicionar o ingresso desses players no setor regulado. Diante da situação de ilicitude das associações de proteção veicular, a LC 213 estabeleceu um regime temporal de transição para que as Administradoras de Operações de Proteção Patrimonial Mutualista sejam criadas e submetidas à regulação setorial, com a suspensão e posterior extinção de processos judiciais e sancionadores eventualmente em curso contra as associações de proteção patrimonial. Parece legítimo supor que muitos players aproveitarão essa janela de oportunidade para adequar a sua situação jurídica e atuar no mercado de forma lícita. Inobstante, há de se reconhecer que muitos players poderão simplesmente optar por não ingressar no setor regulado, seja por causa da existência de significativos custos regulatórios, seja por eventual falta de fiscalização por parte do Estado, seja por falta de interesse mesmo.

Desafios da regulação

Vê-se, assim, que a LC 213 permite uma maior participação das sociedades cooperativas no setor regulado e viabiliza a atuação de um novo player, que são as Administradoras de Operações de Proteção Patrimonial Mutualista, o que evidentemente gera uma série de desafios regulatórios.

Um primeiro desafio é que, independentemente da questão de saber se a adesão ao novo regime regulatório será alta, média ou baixa, parece ser indiscutível que o advento da LC 213 resultará no ingresso de novos players no setor regulado, o que aumentará a carga de trabalho a ser desempenhado pela Susep. Esse é um aspecto que exige atenção, pois o órgão convive com um histórico de déficit de servidores. É bem verdade que a Susep está realizando concurso público para contratação de novos servidores, mas o quantitativo de vagas parece não ter sido estimado com base no aumento do escopo da atuação do regulador proporcionado pela LC 213. Mais do que nunca, a Susep precisará de planejamento estratégico e espírito criativo para lidar com o cenário complexo que se avizinha. Parece essencial cogitar no uso de novas tecnologias (as noções de Regtech e Suptech) [1] e na adoção de estratégias modernas de regulação, tais como a regulação responsiva [2] e a regulação baseada no risco [3].

Um segundo desafio diz respeito à necessidade de desenvolver um conhecimento apurado acerca das Administradoras de Operações de Proteção Patrimonial Mutualista e de todas as demais figuras que a LC 213 criou para submeter essa operação mutualista à regulação setorial. Um aspecto essencial para a correta compreensão desse novo regime é que, apesar de impor uma forte regulação às Administradoras de Operações de Proteção Patrimonial Mutualista, a LC 213 faz questão de ressaltar que a operação que tais entidades realizam não corresponde a uma operação de seguros (artigo 88-N, § 2º, inciso II). Isso significa dizer que existem diferenças significativas entre as operações mutualistas desenvolvidas pelas Administradoras de Operações de Proteção Patrimonial Mutualista e as atividades securitárias desenvolvidas pelas sociedades seguradoras tradicionais (que já são reguladas e, portanto, de pleno conhecimento do regulador). Isso exigirá esforço e atuação coordenada por parte do regulador e agentes de mercado (por exemplo, corretores, advogados, consultores) para o desenvolvimento de uma compreensão adequada sobre as nuances dessa nova atividade regulada.

Um terceiro desafio regulatório é que a introdução de novos players no mercado regulado pode impulsionar a concorrência, gerando benefícios aos consumidores. Ocorre que, para o desenvolvimento de um regime de concorrência regulatória adequado, os reguladores do setor de seguros privados precisam levar em consideração os aspectos que diferenciam sociedades seguradoras tradicionais, sociedades cooperativas e Administradoras de Operações de Proteção Patrimonial Mutualista. Com efeito, a modulação regulatória é uma necessidade diante das diferenças existentes em relação à forma de constituição dessas pessoas jurídicas, suas técnicas de governança e os serviços que ofertam aos destinatários finais. Porém, essas diferenças não podem justificar o estabelecimento de distinções ilimitadas, sob pena de atentarem contra a isonomia e gerarem distorções à concorrência do setor regulado.

Esses e outros desafios surgem a partir do advento da LC 213. Difícil relacionar aqui, com a brevidade do espaço, quais soluções regulatórias se mostram pertinentes para o enfrentamento de tamanha complexidade. Uma solução transversal a todos esses desafios é o papel de liderança que a Susep pode – e deve – desempenhar na construção de uma ampla articulação com entidades reguladas, suas associações, acadêmicos, advogados e outros profissionais que atuam no setor com o objetivo de estabelecer profícuos diálogos desde os estágios menos avançados da tomada de decisão regulatória, o que tem o condão de resultar em uma regulação mais efetiva, porquanto mais aderente à realidade e às aspirações do conjunto da sociedade, que tanto necessita de um setor hígido, equilibrado e que protege as hipossuficiências.

[1] Sobre o uso de novas tecnologias no setor de seguros, incluindo uma abordagem sobre as noções de Regtech e Suptech: GUERRA, Sérgio; GONÇALVES FILHO, Péricles. As insurtechs e o papel do regulador de seguros no século XXI. In GOLDBERG, Ilan; JUNQUEIRA, Thiago (coord.). São Paulo: RT, 2020.

[2] AYRES, Ian; BRAITHWAITE, John. Responsive Regulation. Transcending the deregulation debate. Oxford: Oxford University Press, 1992.

[3] Sobre a implantação da regulação baseada no risco em setores regulados: GONÇALVES FILHO, Péricles. Regulação baseada no risco: Questões relevantes para sua implantação nos setores regulados do país. Jota, 2024. Disponível em: https://www.jota.info/artigos/regulacao-baseada-no-risco. Acesso em 31 mar. 2025.

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O governo federal encaminhou ao Congresso, em 18 de março de 2025, o Projeto de Lei nº 1.087/25, que propõe alterações significativas na tributação do Imposto de Renda no Brasil. O objetivo principal do referido projeto é elevar o limite de isenção do imposto para rendas inferiores a determinado valor, bem como instituir uma nova alíquota de tributação direcionada especificamente às faixas mais elevadas de renda, definidas pelo projeto como superiores a R$ 50 mil mensais.

De acordo com o texto apresentado, o projeto introduz também a tributação sobre dividendos distribuídos por empresas quando ultrapassarem o valor mencionado, além de estabelecer uma tributação específica na fonte para dividendos remetidos ao exterior.

Diante da relevância das alterações, o presente artigo analisará os fundamentos e objetivos do PL 1.087/25, comparando-os com o regime atual de tributação do IR, e abordará as possíveis consequências jurídicas que poderão resultar da eventual aprovação desta proposta legislativa.

Qual a proposta do PL?

O Projeto de Lei nº 1087/25 visa alterar o regime atual do Imposto sobre a Renda das Pessoas Físicas (IRPF) no Brasil, propondo, em síntese, a ampliação significativa da faixa de isenção tributária. Como contrapartida às perdas arrecadatórias decorrentes dessa ampliação, o projeto prevê a instituição de novas modalidades tributárias aplicáveis às faixas mais elevadas de renda, descritas no texto legislativo como superiores a R$ 50 mil mensais.

Segundo dados oficiais disponibilizados pelo governo federal, estima-se que aproximadamente 90% da população brasileira seriam beneficiados de alguma forma pela ampliação proposta. Em termos numéricos, 65% dos atuais contribuintes (cerca de 26 milhões de pessoas) passariam a usufruir da isenção integral do imposto. Em contrapartida, aproximadamente 141 mil contribuintes seriam diretamente impactados pelo aumento da carga tributária, o que representa parcela reduzida do total de contribuintes atualmente cadastrados.

No cenário atual, a faixa de isenção do IR é limitada aos rendimentos mensais de até R$ 2.259,20. Caso aprovado, o projeto elevaria essa faixa para rendimentos mensais de até R$ 5 mil, instituindo ainda uma isenção parcial aos contribuintes com rendimentos de até R$ 7 mil. Contudo, o próprio governo reconhece que essas alterações resultarão em uma renúncia fiscal estimada em aproximadamente R$ 27 bilhões anuais.

Diante dessa redução na arrecadação, o projeto estabelece mecanismos compensatórios mediante tributação mais elevada das faixas superiores de renda, abrangendo também a tributação de dividendos distribuídos por empresas em montantes superiores ao referido limite e impondo a incidência de imposto na fonte sobre dividendos enviados ao exterior.

Da alíquota mínima do IR para altas rendas

Com o objetivo de compensar a renúncia fiscal decorrente da ampliação das faixas de isenção do Imposto sobre a IRPF, o PL propõe a instituição do Imposto sobre a Renda das Pessoas Físicas Mínimo (IRPFM), cuja vigência teria início em 2026. Trata-se de um tributo complementar, com incidência progressiva de até 10%, aplicado aos rendimentos anuais que ultrapassem o montante de R$ 600 mil (equivalente a R$ 50 mil mensais).

A alíquota máxima de 10% será aplicada exclusivamente aos contribuintes cujos rendimentos anuais excedam R$ 1,2 milhão, alterando substancialmente o regime atual, em que, segundo dados oficiais, indivíduos com renda elevada apresentam tributação média efetiva de aproximadamente 2,54%.

Para fins da apuração da base de cálculo desse novo imposto, serão considerados todos os rendimentos recebidos pelo contribuinte durante o exercício financeiro, incluindo salários, alugueis, dividendos e investimentos atualmente isentos do Imposto de Renda, tais como Letras de Crédito Imobiliário (LCI), Letras de Crédito do Agronegócio (LCA), Certificados de Recebíveis Imobiliários (CRI) e Fundos Imobiliários (FIIs). É importante destacar que tais rendimentos permanecerão formalmente isentos, sendo incluídos exclusivamente para efeito da definição da base tributável e posteriormente deduzidos.

Ressalte-se que ficam excluídos do cálculo para o IRPFM os ganhos de capital provenientes de operações realizadas na bolsa de valores e mercado de capitais, rendimentos previamente tributados na fonte e ganhos provenientes de doações ou herança. Da mesma forma, trabalhadores sob o regime celetista, que já possuem tributação retida na fonte, não serão submetidos ao pagamento adicional da alíquota mínima do IRPFM, desde que a soma total de seus rendimentos anuais não supere R$ 600 mil.

O processo de apuração do imposto ocorrerá em etapas: inicialmente, será verificada a faixa de incidência aplicável ao contribuinte conforme seus rendimentos anuais totais, podendo a alíquota alcançar até 10% para rendimentos acima de R$ 1,2 milhão anuais; posteriormente, serão deduzidos da base tributável os valores dos rendimentos isentos ou não tributáveis, como poupança, aposentadorias, pensões recebidas em decorrência de doenças graves e eventuais indenizações legalmente isentas.

Segundo as estimativas divulgadas pelo governo federal, a instituição do IRPFM poderá gerar uma arrecadação adicional da ordem de R$ 25,22 bilhões, atingindo aproximadamente 0,06% dos contribuintes brasileiros. Entretanto, cabe mencionar que o método de cálculo previsto pelo projeto demonstra elevada complexidade, especialmente em razão da necessidade de incluir diversas fontes de rendimento inicialmente e, em momento subsequente, deduzir os valores isentos. Essa sistemática poderá suscitar dúvidas interpretativas e desafios operacionais na aplicação prática da nova tributação. Ademais, o projeto ainda não detalha explicitamente a metodologia empregada na obtenção das estimativas oficiais, o que pode impactar a previsibilidade dos resultados efetivos dessa medida tributária.

Da instituição da alíquota sobre dividendos

Inicialmente, faz-se necessário esclarecer o conceito jurídico e contábil de dividendos, definidos como parcelas do lucro líquido apurado pelas sociedades empresárias, distribuídas aos acionistas conforme a participação de cada um, após dedução dos impostos e demais encargos necessários à manutenção operacional da empresa.

No ordenamento jurídico brasileiro vigente, os dividendos distribuídos aos acionistas são atualmente isentos do Imposto sobre a Renda. Todavia, o PL propõe alterações importantes nesse regime tributário, prevendo, a partir de 2026, a instituição de uma alíquota fixa de 10%, incidente sobre a distribuição de dividendos que excedam a média mensal de R$ 50 mil por acionista e por empresa. Assim, caso o valor médio mensal distribuído ao acionista não ultrapasse esse limite, não haverá incidência tributária.

Cumpre destacar que, diferentemente da sistemática proposta para as pessoas físicas, cuja alíquota é progressiva e admite deduções específicas, a tributação sobre dividendos ocorrerá mediante alíquota fixa, sem possibilidade de deduções. O imposto será retido diretamente na fonte pela empresa antes da distribuição ao acionista.

Outra inovação prevista no projeto refere-se à tributação dos dividendos remetidos ao exterior, que também estarão sujeitos à alíquota fixa de 10%. Essa medida está alinhada à prática internacional, uma vez que, geralmente, os países destinatários desses dividendos consideram, para fins de tributação doméstica, o valor já tributado no país de origem, evitando a dupla tributação internacional.

Segundo estimativas oficiais, a implementação dessas medidas poderá proporcionar ao erário um incremento arrecadatório estimado em R$ 8,9 bilhões, que, somados aos recursos decorrentes da tributação mínima das pessoas físicas de renda elevada, totalizam cerca de R$ 34,12 bilhões, superando em aproximadamente R$ 7,2 bilhões o déficit gerado pela ampliação da faixa de isenção.

Consequências

Diante das alterações tributárias propostas pelo PL nº 1.087/25, faz-se necessária uma análise cuidadosa das possíveis consequências práticas advindas de sua eventual aprovação.

Em primeiro lugar, verifica-se que a ampliação da faixa de isenção do IR beneficiará parcela expressiva da população brasileira, reduzindo a carga tributária, visto que dados recentes da Pnad Contínua, divulgados pelo IBGE, apontam que indivíduos com renda mensal em torno de R$ 5 mil já integram os 10% mais ricos da população nacional.

Outro impacto provável decorrente da aprovação desse projeto é o aumento da demanda por práticas de elisão fiscal, uma vez que os contribuintes, diante da complexidade metodológica adotada pelo projeto e da redação excessivamente técnica e de difícil compreensão, tendem a buscar mecanismos legais que lhes permitam reduzir a carga tributária.

Outra importante consequência decorre da criação do chamado Imposto sobre a Renda das Pessoas Físicas Mínimo (IRPFM), que prevê alíquotas adicionais progressivas, atingindo até 10% sobre rendimentos anuais acima de R$ 1,2 milhão. Ainda que tal medida busque recompor perdas arrecadatórias, a complexidade da sistemática proposta, envolvendo múltiplas etapas de cálculo, inclusão e subsequente dedução de rendimentos isentos, abre margem para interpretações divergentes e identificação de possíveis alternativas na legislação, favorecendo a litigiosidade fiscal.

A introdução da tributação sobre dividendos também merece análise crítica. A instituição de alíquota fixa de 10%, incidente sobre valores que excedam a média mensal de R$ 50 mil por empresa e acionista, embora justificada em possíveis alinhamentos com práticas internacionais, pode acarretar distorções importantes. Ao estabelecer uma alíquota única, o projeto iguala contribuintes em situações econômicas significativamente diversas.

Ademais, a tributação adicional sobre dividendos e altos rendimentos poderá desencorajar investimentos, tanto em novos negócios e empreendimentos, como também naqueles que serão objeto de posterior tributação. Nesse cenário, investidores tendem a migrar para alternativas isentas ou de menor risco, reduzindo o volume de capital direcionado ao setor produtivo nacional.

Em casos mais extremos, a literatura econômica, sobretudo a teoria da Curva de Laffer, sugere que aumentos substanciais na carga tributária podem levar à redução da base tributável e ao consequente declínio da arrecadação, em decorrência de evasão fiscal ou diminuição da atividade econômica geral e potencial prejuízo à geração de empregos.

Essas circunstâncias demonstram claramente a necessidade de uma análise legislativa aprofundada, com o intuito de promover aperfeiçoamentos técnicos no PL nº 1.087/25. É imprescindível assegurar clareza, simplicidade normativa e proporcionalidade nas medidas adotadas, a fim de evitar distorções econômicas e insegurança jurídica, promovendo efetivamente a justiça tributária sem comprometer o crescimento econômico, o ambiente de negócios e a arrecadação pública em médio e longo prazo.

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O Tribunal Superior Eleitoral encerra, nesta quinta-feira (27/3), um julgamento que pode firmar uma nova posição sobre a inelegibilidade do gestor público que tem suas contas rejeitadas por Tribunal de Contas depois da prescrição da pretensão punitiva.

Desde as eleições de 2016, a corte vem entendendo que essa situação não atrai a inelegibilidade do artigo 1º, inciso I, alínea “g” da Lei Complementar 64/1990.

A norma pune aqueles que tiverem suas contas relativas ao exercício de cargos ou funções públicas rejeitadas por irregularidade insanável que configure ato doloso de improbidade.

A prescrição da pretensão punitiva não impede a rejeição de contas, mas afasta os casos de imputação de débito ou o dever de recomposição do erário, fatores que implicam no reconhecimento do dolo no ato ímprobo.

A corte discute se a prescrição afasta a inelegibilidade apenas nos casos de imposição de multa, e não mais naqueles em que o Tribunal de Contas aponta débito a ser pago pelo gestor público.

Essa nova posição foi adotada pelo TSE no julgamento que reconheceu a inelegibilidade de Heliomar Klabund (MDB), reeleito prefeito de Paranhos (MS) em 2024.

Em decisão monocrática, o ministro Floriano de Azevedo Marques inicialmente havia afastado a inelegibilidade. No julgamento do agravo, em 19 de dezembro de 2024, feito em lista e sem debates, mudou de posição e foi acompanhado pelos demais ministros da corte.

A defesa do prefeito agora tenta mudar o julgamento nos embargos de declaração, apontando suposta omissão. Até a manhã desta quinta, havia apenas três votos, com divergência instaurada. O julgamento se encerra à meia-noite.

Multa não é essencial

A mudança legislativa que motivou a adoção de uma nova posição pelo ministro Floriano de Azevedo Marques é a que incluiu o parágrafo 4º-A no artigo 1º da LC 64/1990.

A norma prevê que a inelegibilidade prevista na alínea “g” do inciso I não se aplica aos responsáveis que tenham tido suas contas julgadas irregulares sem imputação de débito, e sancionados exclusivamente com o pagamento de multa.

Não é esse o caso do prefeito Heliomar Klabund, que teve as contas rejeitadas pelo Tribunal de Contas da União por irregularidades no uso de verbas federais do Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (Peti) enviadas à prefeitura de Paranhos (MS).

O acórdão do TCU reconheceu a prescrição da pretensão punitiva. Klabund foi alvo de multa prevista no artigo 57 da Lei 8.443/1992 e de obrigação de recolhimento de R$ 77,7 mil ao erário.

Segundo o ministro Floriano, o entendimento do TSE caminhou no sentido de que, para fins de inelegibilidade da alínea “g”, a sanção de multa não é elemento essencial, mas sim a imputação de indébito.

Ou seja, mesmo que se reconheça a prescrição da pretensão punitiva em relação à multa, a imposição de recolhimento de valores ao erário surge como condição autônoma para a incidência da inelegibilidade. Até o momento, apenas o ministro Nunes Marques acompanhou o relator.

Pode registrar

Abriu a divergência o ministro André Mendonça, para quem a inclusão do parágrafo 4º-A não basta para a superação da jurisprudência firmada pelo TSE sobre o tema.

Isso porque a posição é de que a prescrição suprime do mundo jurídico todos os consectários passíveis de consideração no exame da incidência da inelegibilidade em hipótese de rejeição de contas públicas.

Para ele, a nova norma se limitou a afastar os gestores sancionados apenas com multa do campo de incidência da inelegibilidade.

“Logo, somente estes tiveram o seu quadro jurídico alterado. Os gestores que tiveram contas rejeitadas com imputação de débito já se encontravam, desde a concepção da alínea g, suscetíveis à referida causa de inelegibilidade”, explicou.

“Este é mais um motivo pelo qual não se justifica a superação do precedente com base nessa alteração legislativa”, defendeu. Seu voto é no sentido de deferir o registro de candidatura do prefeito de Paranhos (MS).

REspe 0600174-75.2024.6.12.000
Clique aqui para ler o acórdão do TSE no agravo interno
Clique aqui para ler o voto do ministro Floriano de Azevedo Marques nos embargos de declaração
Clique aqui para ler o voto do ministro André Mendonça nos embargos de declaração

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A coerência entre o Estudo Técnico Preliminar (ETP) e o Termo de Referência (TR) não é apenas uma boa prática administrativa. Trata-se de exigência prevista de forma evidente na Lei nº 14.133/2021 (Lei de Licitações e Contratos Administrativos). Ignorar essa diretriz compromete a legalidade do processo licitatório, causando nulidade, retrabalho e insegurança jurídica.

Lógica legal da fase de planejamento

O artigo 6º, inciso XX, aponta o ETP como a primeira etapa do planejamento da contratação, de modo que o ETP não é uma peça meramente opinativa. A ideia do legislador no texto da lei evidencia a base lógica e técnica do ETP sobre a qual se assenta o TR (artigo 6º, inciso XXIII, alínea “b” — “…fundamentação da contratação, que consiste na referência aos estudos técnicos preliminares correspondentes…”).

De outro lado, o artigo 18, caput, da Lei nº 14.133/21, primeiramente menciona o dever de considerações técnicas e mercadológicas, que, evidentemente, são inerentes ao ETP, de modo que apenas no seu inciso I, se reporta à definição do objeto no TR.

Ademais, o mesmo artigo da lei, em seu parágrafo primeiro, inciso I, dispõe que o ETP “deverá evidenciar o problema a ser resolvido e a sua melhor solução”.

Isso leva à conclusão de que o TR deve conter fundamentação da contratação com uma obrigatória decorrência em compatibilidade com o ETP, sendo que uma alteração no objeto que desconsidere fundamentos ou conclusões do ETP constitui violação direta à legalidade (artigo 37 da Constituição Federal), tornando o ato absolutamente nulo, insanável, uma vez que há falha na motivação do ato administrativo.

Posicionamento do Tribunal de Contas da União

O TCU já se manifestou, no Acórdão nº 2273/2024 – Plenário, no sentido de que, embora o ETP possa até não constar em anexo do edital, ele deve demonstrar a necessidade e viabilidade técnica e econômica da contratação, havendo um dever para o gestor público de minimizar riscos de conflito entre ETP e TR. O alerta do TCU é simples e contundente — a ausência de coerência é falha grave de planejamento.

Consequências da incoerência entre ETP e TR

Quando o TR introduz inovações não estudadas ou especificações distintas daquelas tratadas no ETP, quebra-se a lógica sistêmica imposta pela legislação. Isso ocorre em situações que podem ser exemplificadas de diferentes áreas demandadas, como nos casos reais abaixo mencionados:

1) o ETP conclui que o mais vantajoso para a administração é contratar serviço de transporte, mas o TR, de forma surpreendente, propõe a aquisição de frota própria;

2) o ETP demonstra existência de amplo mercado internacional para determinado armamento, indicando solução via pregão eletrônico internacional, mas o TR segue para inexigibilidade com base em declaração de exclusividade nacional de fabricante ou segue para um mero pregão nacional; e

3) o ETP trata do mercado de dispositivo médico com determinadas especificações usuais e pertinentes para a finalidade pretendida, mas o TR, simplesmente, aparece com outras características técnicas sequer analisadas previamente.

Diante do avanço de uma licitação até seus estágios finais, mas com erros dessa natureza, deve-se considerar o artigo 71, inciso III, da Lei nº 14.133, que impõe a anulação de ofício ou por provocação nos casos de ilegalidade insanável. No caso, a ilegalidade decorrerá da quebra de motivação válida do ato administrativo, um motivo desconectado dos fatos estudados, o que viola o artigo 5º (princípios da legalidade, do planejamento e da motivação), sendo que o artigo 11, inciso I, da lei obriga que se assegure a seleção da proposta apta a gerar o resultado de contratação mais vantajoso para a Administração. E uma nulidade ligada à finalidade do ato é insanável, devendo ser reconhecida em qualquer etapa do processo.

Força vinculante do ETP

A estrutura da Lei nº 14.133/2021 confere ao ETP caráter vinculante, como já ponderado, e não apenas porque o artigo 18, parágrafo primeiro, inciso XIII, obriga que ele tenha posicionamento conclusivo sobre a adequação da contratação para o atendimento da necessidade a que se destina, mas porque o TR deve ser elaborado com fundamento nesse posicionamento, como já alertado em face do artigo 6º, inciso XXIII, alínea “b”, sendo nulo o processo que não observe tal coerência.

A vinculação também leva a outra reflexão sobre ETP e TR: o ato administrativo somente se sustenta se seus motivos, de fato e de direito, forem verdadeiros, válidos e juridicamente compatíveis.

Incoerência que altera estimativa de valor entre ETP e TR e tem outros reflexos

Embora o foco deste artigo não seja a pesquisa de preços, é relevante destacar os impactos da incoerência entre ETP e TR nesse aspecto:

1) quando se tem determinado estudo do mercado e soluções no ETP se tem não apenas o universo de competidores em potencial, produtos e serviços disponíveis como uma indicação de solução a ser adotada, então, envolvendo certo custo estimado; e

2) se o TR altera especificações técnicas e descaracteriza o que havia sido estudado no ETP isso leva a alteração até radical da base ou do universo de licitantes possíveis e até radical alteração dos custos daquela contratação, o que implica em potencial direcionamento de especificações e eventual sobrepreço, em falta de consonância com todo um trabalho de estudo “de mercado” que havia sido feito ainda no ETP; e

3) em decorrência dessas situações, a competitividade do processo licitatório terá perda e as condições de competição na fase de disputa terá efeitos reflexos danosos, ou seja, um potencial indicador de conflitos administrativos e judiciais logo em seguida.

Medida necessária: anulação e replanejamento

Diante da constatação de que o TR diverge do ETP de forma substancial e nem justificada tecnicamente, em algum tipo de documento novo, complementar, que se reporte ao ETP e aponte claras e justificadas razões para mudança de especificações, a medida cabível é a anulação da fase de planejamento, por dever de ofício ou por provocação de órgãos de controle interno, externo ou qualquer interessado, licitantes ou não. Trata-se de matéria de ordem pública, insuscetível de convalidação, pois fere a essência do procedimento legal.

A autoridade competente deve, no exercício do poder-dever de autotutela, determinar que a fase de planejamento tenha uma “reinstrução”, com ajuste entre o ETP e o TR, pois ir em frente negligenciando a cautela sobre isso levará à quebra da finalidade do processo licitatório: a busca pela proposta de resultado mais vantajoso (artigo 11, inciso I, da Lei nº 14.133/2021).

Conclusão

Não se trata de escolha discricionária. O alinhamento entre ETP e TR é imposição legal, técnica e lógica. Não considerar isso significa quebrar a base do planejamento, burlando o modelo racional das contratações públicas. Em tempos de controle rigoroso e necessidade de eficiência, ignorar esse encadeamento é retroceder. A boa administração exige respeito à coerência, não como formalismo, mas como caminho para a legitimidade e a integridade da licitação e da contratação dela decorrente.

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Jornais de grande circulação têm destacado informações do relatório PGFN em Números 2025 – Dados 2024. Observa-se, nesses casos, uma tendência à normalização das declarações da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional sobre a arrecadação de 2024 e as metas para 2025. A relevância do tema é inquestionável, uma vez que a arrecadação tributária é fundamental para o funcionamento do Estado e o financiamento de políticas públicas. No entanto, parece-nos que as premissas que embasam tais declarações merecem uma análise mais criteriosa, especialmente no que diz respeito à observância estrita dos ditames legais e à preservação da segurança jurídica.

A arrecadação tributária deve ocorrer nos limites da legislação vigente, respeitando-se o princípio da legalidade tributária consagrado constitucionalmente. Ainda que tal assertiva pareça evidente, verifica-se que a observância desse princípio tem sido relativizada. Qualquer estratégia arrecadatória que se distancie desse fundamento básico gera preocupação, pois pode comprometer a imparcialidade dos órgãos de julgamento e afetar garantias fundamentais do contribuinte, como o devido processo legal e o direito à propriedade.

Embora o tema afete todas as instâncias, a politização do debate tributário é especialmente preocupante no caso do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (Carf). A PGFN divulgou que “evitou perdas” de R$ 321,4 bilhões em sua representação no órgão em 2024, o que representaria um aumento de 195% em relação a 2023. Conforme informado pela própria procuradoria, a retomada do voto de qualidade nos casos de empate foi decisiva para esse resultado.

Quando a arrecadação passa a ser tratada como um objetivo que tem prioridade em relação à estrita observância das normas, corre-se o risco de contaminação das instâncias administrativas que julgam contenciosos fiscais. Decisões que deveriam ser pautadas exclusivamente pela lei e pelos fatos podem passar a sofrer influência de metas fiscais, comprometendo a isonomia e a previsibilidade das relações jurídicas.

O viés da arrecadação, quando exacerbado, também impacta negativamente o ambiente de negócios no Brasil [1]. A insegurança jurídica decorrente de interpretações fiscais orientadas pelo interesse arrecadador afasta investimentos e dificulta o planejamento empresarial, gerando efeitos deletérios para a economia. Nenhum país pode prosperar sem um sistema tributário estável e previsível, que permita aos agentes econômicos tomar decisões com confiança na integridade das regras aplicáveis.

Império da lei

As procuradorias fazendárias desempenham um papel essencial na defesa dos interesses do Estado e, por essa razão, têm uma enorme responsabilidade institucional. Paralelamente, a revisão administrativa de débitos tributários contestados pelos contribuintes deve ocorrer em um ambiente de imparcialidade, sem influências indevidas de objetivos arrecadatórios. A observância rigorosa da legalidade deve prevalecer sobre qualquer pressão fiscal.

Como instância administrativa responsável pela apreciação de autuações fiscais, o Carf deve atuar com independência, assegurando que suas decisões estejam estritamente fundamentadas na legislação e na jurisprudência consolidada. Prática diversa tende a levar a um incremento da litigiosidade, notadamente no que se refere à judicialização excessiva das questões fiscais.

Esse efeito, aliás, gera ineficiências e custos ao próprio Estado, na medida em que, na Justiça, há o pagamento de honorários em caso de derrota.

A exemplificar situações desse tipo, vale mencionar a discussão relativa à dedução dos juros sobre capital próprio (JCPs) relativos a exercícios anteriores na apuração do IRPJ e CSLL. Na instância máxima do Carf, a questão tem sido decidida em favor do Fisco pelo voto de qualidade (Acórdão 9101-007.291) [2], enquanto no Judiciário o tema é pacífico nas duas Turmas de julgamento que tratam de matéria tributária, além dos Tribunais Regionais Federais (AgInt no REsp nº 2.146.879/MS [3] e REsp nº 1.950.577/SP [4]).

Em síntese, a justiça tributária deve se basear no império da lei, e não na suposição de que os recursos públicos são mais valiosos do que aqueles que estão na posse dos contribuintes. A arrecadação deve ser conduzida de forma justa e previsível, respeitando a segurança jurídica e os direitos fundamentais. Qualquer outra abordagem compromete a confiança no sistema, reduz a competitividade econômica e, a longo prazo, fragiliza o próprio Estado, cuja sustentabilidade depende de um ambiente tributário equilibrado e transparente.

[1] SOUZA, Hamilton Dias. Carf arrecadador prejudica negócios. Consultor Jurídico, 30 maio 2023. Disponível em: https://www.conjur.com.br/2023-mai-30/carf-arrecadador-prejudica-negocios-hamilton-dias-souza/. Acesso em: 20/3/2025.

[2] Rel. original Cons. Jandir Jose Dalle Lucca; Rel. des. Cons. Edeli Bessa J: 6/2/2025.

[3] Rel. Min. Regina Helena Costa, 1ª Turma, J: 30/9/2024.

[4] Rel. Min. Mauro Campbell Marques, 2ª Turma, J: 3/10/2023.

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A ausência da análise do dolo específico na conduta levou o Tribunal de Justiça de São Paulo a extinguir uma ação civil pública ajuizada em 2005, graças à aplicação da Nova Lei de Improbidade Administrativa (Lei 14.230/2021).

TJ-SP

A decisão é da 11ª Câmara de Direito Público da corte paulista. O caso trata de Jesus Adib Abi Chedid, reeleito prefeito de Bragança Paulista em 2004, e seu então vice, Amauri Sodré da Silva.

Jesus exerceu o cargo por cinco mandatos até sua morte, em 2022. Hoje a cidade é comandada por seu filho, Edmir Chedid (União), eleito em 2024.

A acusação de improbidade administrativa foi feita em razão de publicidade da Prefeitura de Bragança Paulista em televisão durante as comemorações da Independência, no dia 7 de setembro de 2004. À época, a comemoração do feriado ocorreu em período eleitoral.

Os atos de autopromoção do então prefeito e candidato à reeleição levaram à sua cassação na Justiça Eleitoral, decisão confirmada pelo Tribunal Superior Eleitoral em 2005.

Improbidade em disputa

Na Justiça comum, Jesus Chedid foi também condenado por improbidade, mas o acórdão do TJ-SP acabou anulado pelo Superior Tribunal de Justiça em 2016 — decisão que permitiu sua candidatura e eleição no pleito daquele ano.

O STJ concluiu que o TJ-SP usou o acórdão do TSE para fundamentar a condenação, mas não deu tempo suficiente para manifestação da defesa, feita pelo advogado Rafael Carneiro, do escritório Carneiros Advogados.

A decisão do STJ foi enviar os autos à origem para que fosse concedida vista às partes, para, então, manifestarem-se sobre o acórdão do TSE em tempo. O TJ-SP manteve a condenação de Jesus Chedid e Amauri Sodré, o que gerou novo recurso ao STJ.

Nesse interregno, entrou em vigor a Nova Lei de Improbidade Administrativa, que alterou drasticamente a Lei 8.429/1992 e gerou a necessidade de definição, no Supremo Tribunal Federal, de sua aplicação retroativa.

Por conta desse tema, o TJ-SP decidiu manter o recurso do caso de Chedid parado. Em 2018, o STF finalmente fixou teses sobre o tema, admitindo a retroação para todos os casos que tratam da modalidade culposa da improbidade, extintos sob a nova lei.

Nova LIA em ação

Isso afetou drasticamente o caso de Jesus Chedid e Amauri Sodré. Eles foram condenados com base no artigo 11, caput e inciso I, que definia, de forma genérica, como ilícito o ato ou a omissão que atentasse contra os princípios da administração pública.

Na nova redação, a condenação agora exige que se aponte qual conduta específica foi praticada, entre as opções listadas nos incisos do artigo 11.

A conduta dos acusados, em tese, enquadra-se no inciso XII, que trata de quem pratica ato de publicidade com recursos do erário de forma a promover inequívoco enaltecimento do agente público e personalização de atos.

Assim, seria possível aplicar a tese da continuidade típico-normativa, que ocorre quando uma conduta tem sua tipificação em lei revogada, mas continua sendo ato ilícito em uma nova norma.

No entanto, o acórdão do TJ-SP não reconheceu o dolo específico na conduta dos acusados, segundo a análise do desembargador Ricardo Dip, relator da apelação, julgada novamente em 10 de março.

“Uma vez não configurado esse dolo exigido pela nova redação trazida pela Lei 14.230/2021, não se mostra possível a responsabilização por ato de improbidade administrativa”, concluiu, ao votar por afastar a condenação.

Clique aqui para ler o acórdão
Processo 0014119-87.2005.8.26.0099

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Que as Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs) constituem instrumento de ação política das minorias é fato de amplo conhecimento. O estatuto constitucional das minorias parlamentares, fundado no artigo 58, § 3º, da Constituição [1], vem sendo construído por sucessivas decisões do Supremo Tribunal Federal, no sentido de proteger as minorias e afastar óbices procedimentais que as maiorias, em geral com apoio das mesas das Casas do Congresso, opuseram em todos os governos à criação das comissões de investigação parlamentar.

Também é notório que mesmo quando as minorias superam os obstáculos para obter as assinaturas necessárias para a criação (171 deputados e/ou 27 senadores) e instalação da comissão, a maioria constituída no plenário da Comissão não raro imprime um rumo e um ritmo para as investigações que acaba por atropelar a minoria e comprometer a busca da verdade real.

As comissões de inquérito parlamentar vivem uma tensão decorrente de sua dúplice natureza, política e judicialiforme. Nascidas da luta política, e sendo tanto consequência como causa de, por vezes, profundas alterações na correlação de forças no Parlamento e na vida política nacional, as CPIs são, por outro lado, dotadas de poderes de investigação próprios aos das autoridades judiciais.

Por isso, sua efetividade (e legitimidade perante a opinião pública) depende da capacidade que a comissão desenvolva durante os trabalhos de equilibrar sua natureza (e finalidade) política e um funcionamento que combine a regra da maioria e as normas do direito constitucional penal democrático, fortemente garantista. Com o Supremo Tribunal Federal frequentemente convodado a calibrar esse equilíbrio instável.

PL 893/2025 e a exceção da verdade

Um dos parlamentares com mais larga experiência em investigação parlamentar, o senador Espiridião Amin (PP-SC) apresentou projeto com o objetivo introduzir a exceção da verdade no funcionamento das CPIs, determinado que os respectivos incidentes constituam anexo do relatório final da comissão. Para isso, o senador propõe a alteração Lei nº 1.579/52, introduzindo-lhe novo artigo:

“Art. 4º-A. Nas Comissões Parlamentares de Inquérito, é lícito aos investigados ou parlamentares invocar a exceção da verdade nos casos que envolvam crimes contra a honra ou imputação de conduta ilícita a agentes públicos ou privados, desde que relacionada ao objeto da investigação parlamentar, ou no caso de informação ou fato que possa alterar o sentido da investigação, observado o artigo 339 do Decreto-Lei nº 2.848, de 7 de dezembro de 1940 – Código Penal.

Parágrafo único. Cada incidente de exceção da verdade será autuado em apartado, sendo encaminhado, junto com o relatório final, na forma de anexo, observado o artigo 6º-A, independentemente de deliberação da Comissão.”

O artigo 6º – A, introduzido pela Lei 13.367/2016, a que se refere o projeto, trata do relatório circunstanciado dos trabalhos da comissão, “com suas conclusões, para as devidas providências, entre outros órgãos, ao Ministério Público ou à Advocacia-Geral da União, com cópia da documentação, para que promovam a responsabilidade civil ou criminal por infrações apuradas e adotem outras medidas decorrentes de suas funções institucionais”.

Crimes contra a honra

A exceção da verdade é um mecanismo de defesa previsto no Código Penal – nos crimes de calúnia (artigo 138 do Código Penal) e, em casos específicos, de difamação (artigo 139 do Código Penal) – por meio do qual o acusado pode provar verdadeiras as acusações feitas contra o ofendido. Com isso evita-se que a Justiça seja utilizada indevidamente para punir quem divulga fatos verdadeiros de interesse público, ao tempo em que igualmente tutela a honra e a reputação contra imputações falsas.

A exceção da verdade é admitida no crime de calúnia (imputar a alguém fato definido como crime), salvo se o ofendido for o presidente da República ou chefe de governo estrangeiro, quando o ofendido houver sido absolvido por sentença irrecorrível do crime que se lhe imputou ou não tenha sido por ele condenado em sentença definitiva.

No crime de difamação (imputar a alguém fato ofensivo à sua reputação), só é cabível a exceção da verdade se o ofendido for funcionário público e a ofensa estiver relacionada ao exercício de suas funções.

A exceção da verdade não é admissível no crime de injúria (artigo 140 do Código Penal), que envolve ofensa à dignidade ou decoro da vítima e cuja configuração independe da veracidade das afirmações injuriosas.

Assim, embora o projeto esteja tecnicamente bem assentado, é possível que a discussão nas comissões possa aperfeiçoá-lo no sentido de precisar o alcance da exceção da verdade, somente admissível para o crime de calúnia e em casos específicos de difamação, e não genericamente nos crimes contra a honra.

Experiência histórica das CPIs e limite ao poder da maioria

Marcos Santi, consultor legislativo aposentado do Senado, especialista na matéria, refere-se ao que denomina “o paradoxo das CPIs”, qual seja, o de que o instituto seja ao mesmo tempo instrumento das minorias (artigo 58, § 3º, CF) e funcione com base na regra constitucional da maioria (artigo 47, CF) (As CPIs e o Planalto, Editora Prismas, Curitiba, 2014)

Neste sentido, o PL 893/2025 insere-se no esforço interinstitucional de fazer valer o espírito da regra constitucional que assegura à minoria a criação de CPIs. Se as minorias podem criar uma comissão de investigação é imperativo lógico que devam ter poder sobre os rumos que ela terá.

O projeto nasce da constatação de que historicamente os relatórios das CPIs não têm sido suficientemente circunstanciados e nem sempre realizam os objetivos que motivaram sua criação. Segundo o senador Amin, com quem conversamos, isso se dá em razão do controle absoluto do rumo dos trabalhos imprimido pela maioria na comissão. Daí que o seu projeto vise dar às minorias parlamentares instrumentos mais efetivos para a busca da verdade real:

“ Esse procedimento, inclusive, evitará – como tem acontecido com incômoda frequência – que se formem maiorias nas CPIs que na prática impeçam o exercício da função investigativa e fiscalizatória por parte das minorias.”

O senador proponente considera que o processo jurídico-constitucional das CPIs será aprimorado se se introduzir nele, de forma imperativa – portanto, ao largo da deliberação da maioria -, o procedimento da exceção da verdade, nos crimes contra a honra ou imputação a agentes públicos ou privados de conduta ilícita com pertinência temática com o objeto da investigação parlamentar “ou no caso de informação ou fato que possa alterar o sentido da investigação.”

CPIs e abuso de poder

Na justificativa do projeto defende-se que a introdução, expressa e imperativa, do incidente de exceção da verdade no processo jurídico-constitucional das CPIs, trará, como efeito benéfico, a contenção do abuso de autoridade, não raro praticado por membros da CPI contra depoentes e que tem suscitado a judicialização preventiva por parte de quem teme sofrer violação de suas garantias constitucionais:

“Além de colaborar para a efetividade das investigações e para a busca da verdade real, esse importante instrumento servirá também para evitar judicializações desnecessárias, ou mesmo abuso de autoridade, como se vê, por vezes, quando depoentes são acossados com a ameaça de prisão ou de processo, por indevida aplicação do art. 4º da Lei de CPIs, apenas por estarem falando aquilo que é verdade – e podem provar que é.”

O artigo 4º da Lei de CPIs, cuja aplicação abusiva o projeto quer evitar, diz que constitui crime “impedir, ou tentar impedir, mediante violência, ameaça ou assuadas, o regular funcionamento de Comissão Parlamentar de Inquérito, ou o livre exercício das atribuições de qualquer dos seus membros.”

Risco de banalização do uso da exceção da verdade

O experiente senador antecipa-se à contradita de que a introdução do procedimento da exceção da verdade nas CPIs possa vir a resultar na sua banalização pelo uso indevido e excessivo que dele venham a fazer os depoentes. A justificativa do projeto defende que, para conter quem se desvie em incontinência verbal não fundada em fatos, já existe a “responsabilização penal por denunciação caluniosa (Código Penal, art. 339), de modo que não há de se cogitar de qualquer temor acerca de possível banalização de acusações”. Ademais, é de se acrescentar, depoentes que compareçam na condição de testemunha em CPIs estão sujeitos a processo por crime de falso testemunho, previsto no artigo 342 do Código Penal.

Necessidade da nova lei

Crítica que ouvimos de senadores e especialistas é o de que o projeto é desnecessário, pois o artigo 6º da Lei das CPIs já prevê que “[o] processo e a instrução dos inquéritos obedecerão ao que prescreve esta Lei, no que lhes for aplicável, às normas do processo penal”.

A crítica não nos parece robusta. A lei tem também função pedagógica, cultural (de mudança de comportamentos de agentes públicos ou privados) e de especificação de comandos genéricos presentes no ordenamento. O projeto do senador Amin, ao explicitar o direito à exceção da verdade, não o está criando, pois já previsto no Código Penal.

O que faz o projeto é estabelecer, pedagogicamente, a possibilidade da exceção da verdade para o bom desenvolvimento da investigação parlamentar, quando presentes os seus requisitos, e, aí sim uma inovação, fixa a obrigatoriedade de que o respectivo incidente processual conste como anexo ao relatório final da comissão parlamentar, independente de deliberação do plenário (logo, restringindo, nesse particular, em proteção da minoria, o poder diretivo da maioria parlamentar).

Assim, a ser aprovado o projeto, os relatórios das CPIs passarão a conter, em apartado, “independente de deliberação da Comissão” (fora do controle político da maioria parlamentar), os procedimentos incidentes de exceção da verdade para que deles tomem conhecimento o Ministério Público, “a fim de que este exerça sua inexpugnável prerrogativa de fazer juízo sobre a juridicidade das alegações”.

Projeto e seus méritos para além da polarização política

Tanto quanto possa se esperar isenção analítica nestes tempos encrespados de polarização política, é recomendável afastar do estudo do projeto a dramaticidade conjuntural a que a sua justificativa apela para fundamentar a necessidade da inovação na Lei das CPIs, qual seja, os atos de 8 de Janeiro:

“Um exemplo, entre tantos, foi visto na CPMI dos Atos de 8 de Janeiro – em que as alegações de omissão (dolosa ou culposa) das forças que deveriam fazer a segurança e a vigilância dos prédios públicos foram solenemente ignoradas, não obstante as robustas provas da veracidade dessas afirmações de alguns depoentes.”

É bom lembrar a obviedade de que as iniciativas de modificação do ordenamento jurídico invariavelmente surgem de necessidades concretas de natureza econômica, social, cultural, de defesa, enfim, respondem a um influxo conjuntural de caráter político. Mas a conjuntura muda e tudo o que hoje centraliza o debate político e agita as instituições será mais adiante pó na estrada e matéria de interesse exclusivo de historiadores. As leis, todavia, ficam e os aperfeiçoamentos institucionais que aportem se perenizam. Sempre foi assim e assim será.

Daí que é sobre uma dupla análise, retrospectiva e prospectiva, que o projeto deve ser avaliado. Por um lado, olhando para o passado, para o histórico das CPIs, há de se indagar se, houvera então a previsão legal que ora se propõe, as comissões de de investigação parlamentar teriam tido melhores instrumentos para sua efetividade e, graças a isso, eventualmente obtido melhores resultados. E prospectar o futuro para, com o que se colheu do olhar retrospectivo, perscrutar se se pode vislumbrar um melhor funcionamento das CPIs e maiores garantias para as minorias e para a busca da verdade real com a introdução da exceção da verdade nos inquéritos parlamentares na forma proposta pelo projeto.

Quem viver verá.

[1] Art. 58, § 3º As comissões parlamentares de inquérito, que terão poderes de investigação próprios das autoridades judiciais, além de outros previstos nos regimentos das respectivas Casas, serão criadas pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, em conjunto ou separadamente, mediante requerimento de um terço de seus membros, para a apuração de fato determinado e por prazo certo, sendo suas conclusões, se for o caso, encaminhadas ao Ministério Público, para que promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores.

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O Superior Tribunal de Justiça ainda tem a possibilidade de amenizar os impactos da posição segundo a qual é possível penhorar um imóvel para quitar dívida de condomínio, mesmo que financiado por contrato com cláusula de alienação fiduciária.

Essa orientação foi firmada pela 2ª Seção da corte no julgamento de três recursos especiais, no último dia 12. Esse tema será julgado sob o rito dos recursos repetitivos, ainda sem data marcada. A tese a ser fixada será vinculante.

Como mostrou a revista eletrônica Consultor Jurídico, essa posição afeta o mercado imobiliário por acrescentar um risco ao financiamento por meio da alienação fiduciária.

Nesse tipo de contrato, o banco que concede a verba financiada se torna proprietário do bem, como garantia, mas a posse fica com o comprador, na condição de devedor fiduciante. A propriedade só é transferida quando a última parcela é quitada.

Há ao menos três pontos que podem contribuir para uma melhor definição da tese vinculante, segundo o advogado Rubens Carmo Elias Filho. Ele atuou no julgamento representando a Associação Brasileira das Administradoras de Imóveis como amicus curiae (amiga da corte).

São questões que permitiriam compatibilizar a posição do STJ, conferindo ao condomínio a necessária celeridade para cobrar a dívida, mas sem afetar demasiadamente o custo e o acesso ao crédito.

Condições para a penhora

O primeiro e mais importante ponto é esclarecer que a penhora só é possível após o esgotamento de outros meios de constrição. Seria o caso de o condomínio buscar, primeiro, a penhora online de valores, de bens móveis e até de outros imóveis ou ativos.

Isso evitaria o aumento irrazoável de penhoras de imóveis alienados fiduciariamente, na tentativa de cobrar dívidas com valores muito inferiores ao valor nominal do bem.

O segundo ponto a ser definido é quanto à necessidade de o credor fiduciário (o banco que financiou a compra do imóvel) compor o polo passivo da execução da dívida de condomínio. Essa inclusão vai resultar em custos advocatícios, processuais e de sucumbência.

Para Rubens Carmo Elias Filho, isso não é necessário. Basta que, se houver a penhora do imóvel, o credor fiduciário seja intimado, podendo quitar a dívida de condomínio ou, em caso de leilão, ter reservado seu crédito após o pagamento das dívidas preferenciais.

Para quem valerá

O terceiro e último ponto é quanto à possibilidade de modulação dos efeitos da tese repetitiva. Essa discussão será necessária porque há casos em que a penhora do imóvel para quitar a dívida de condomínio já foi recusada.

A alternativa a essa posição do STJ seria permitir a penhora apenas do direito real de aquisição — ou seja, do direito de assumir a propriedade do bem. É possível, portanto, que o tema já esteja precluso.

Esse e outros pontos poderão ser alegados por causa do julgamento dos repetitivos na 2ª Seção. A relatoria é do ministro João Otávio de Noronha. O tema é conhecido do colegiado, que promoveu audiência pública sobre ele em 2024.

REsp 1.874.133
REsp 1.883.871

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Será o tributo a expressão da liberdade, o que se encontra disseminado na doutrina, tendo como destaque no Brasil a obra de Ricardo Lobo Torres? Ele afirma em diversas partes de sua enciclopédica obra que o tributo libertou a humanidade da servidão, que se caracterizava pelo Estado Patrimonial, correspondente histórico do feudalismo e do absolutismo, em que o poder dos senhores feudais e dos monarcas sobre a vida das pessoas era completo. Afirma que, com o advento do Estado Fiscal, baseado na arrecadação dos tributos, a humanidade se libertou e passou a ter essas relações reguladas pelo Direito, delimitando o poder do monarca.

Para compreensão deste aspecto, é necessário dar um passo atrás e entender que a grande distinção histórica, da qual decorreu a criação da tributação, foi a modificação na estrutura da propriedade durante o período absolutista, e que, com as revoluções burguesas, se transformou em propriedade privada individual, e, após, com a revolução industrial, foi criada nova dinâmica econômica baseada não mais na conservação da propriedade, mas em sua circulação. Tudo isso impactou fortemente a forma pela qual foi feita a arrecadação para sustentação do Estado ao longo do tempo.

É necessário analisar a relação de causa e efeito, sendo a alteração do sistema de propriedade a causa, e a instituição do sistema de tributação seu efeito. O modelo de propriedade em cada fase histórica do Estado é que determina a arrecadação para sua sustentação, sendo que a tributação surge na passagem do Estado Absoluto (Estado Moderno) para o Estado Liberal, daí advindo o Estado de Direito.

Não se nega que a limitação do poder dos soberanos absolutos foi um passo importante para a civilização, e que a criação de mecanismos de contenção de seu poder de arrecadar foi muito relevante, se afigurando como essencial a concordância da assembleia dos súditos para vários dos poderes absolutos que os soberanos exerciam, como se vê na Magna Carta, de 1215, e nos documentos históricos dos direitos fundamentais que se lhe seguiram.

Nesse período se encontra o embrião do princípio da legalidade e, por conseguinte, do Estado de Direito. Posteriormente, o que era uma assembleia da nobreza passou a ser de representantes do povo, tendo sido instituídos mecanismos jurídicos mais completos e complexos para regular diversas matérias, concentradas na constituição, instituto criado pelos norte-americanos nos albores de sua independência, há pouco mais de dois séculos, e que se configurou como um marco no surgimento do Estado Liberal.

Considerando os documentos históricos dos direitos fundamentais, a afirmação da propriedade privada como um direito individual surge na Declaração de Direitos da Virgínia, ocorrida em 1776, em seu art. 6º. É obvio que existia propriedade privada individual antes dessa Declaração, como se pode ver nos debates teóricos acerca do tema, por exemplo, entre Locke e Rousseau. A novidade dessa Declaração foi sua afirmação por colonos que declaravam seu território independente da Inglaterra, isto é, contra o poder soberano da monarquia britânica.

Logo após, em 1789, os franceses proclamaram por meio da Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, ser a propriedade um direito inviolável e sagrado. Observe-se que esta proclamação não se refere ao povo francês, mas a todos os homens. E nem decorre de uma declaração de independência contra o jugo de outra nação, como ocorreu com os norte-americanos, cuja afirmação foi fruto de um confronto com a nação colonizadora. Esta Declaração surge como uma afirmação de um direito de todos os homens, individualmente considerados.

A modificação no sistema arrecadatório para sustentação do Estado ocorreu nessa fase histórica, não pela criação do sistema tributário, que surgiu como um subproduto da modificação do sistema de propriedade, que passou a normativamente assegurar e proteger a propriedade privada individual. A dinâmica da circulação da propriedade foi intensificada durante a revolução industrial, influenciando, por conseguinte, a tributação das riquezas e da propriedade, modificando a sistemática da arrecadação.

O Estado protegido do poder

Essa trajetória histórica demonstra que uma das formas de resguardar a propriedade privada dos cidadãos foi a de estabelecer mecanismos limitados para a arrecadação aos cofres reais, que se tornaram cofres públicos, por meio de normas jurídicas que delimitassem esse poder e carreassem os recursos para o erário, para uso em prol da sociedade, e não do governante de plantão. Ao longo das revoluções burguesas e com o advento do constitucionalismo monárquico, até mesmo o Rei passou a ser obrigado a respeitar a Constituição de seu país e as leis que dela adviessem.

Para delimitação do poder do Estado sobre a propriedade privada é que, em decorrência, foram criados os mecanismos tributários, que se agregaram a outros institutos jurídicos para garantia do conjunto das liberdades consagradas e delimitadas pelas constituições, sendo uma delas a de usar, gozar e dispor de sua propriedade privada, podendo defendê-la contra todos.

Foi essa modificação no sistema de propriedade, e na delimitação dos poderes por parte das constituições, que se configurou efetivamente o Estado de Direito e, com isso, a separação da propriedade real absoluta, posteriormente transformada em propriedade pública, da propriedade privada, devendo os indivíduos contribuírem para o custeio dos serviços governamentais por meio da tributação, e não pela imposição forçada decorrente do poder absoluto dos monarcas. Posteriormente se chegou ao Estado Democrático de Direito, com o advento de outros institutos e direitos ao sistema.

Exatamente por isso que se deve ter cautela quando contemporaneamente se classifica as receitas públicas em originárias, decorrentes da exploração do patrimônio do Estado, e derivadas, como aquelas que decorrem do poder de império do Estado — esta afirmação requer como complemento que tal poder é exercido “de conformidade com o ordenamento jurídico existente”, e não por meio do vetusto conceito de “poder de império”, abandonado desde a queda do modelo de Estado Absoluto.

Nada obsta que se alinhe a tributação à defesa das liberdades, ao invés da defesa da propriedade privada, mas esta decorre de uma conclusão inafastável à luz do direito posto, uma vez que os direitos fundamentais são dos contribuintes, e visam defender seu patrimônio, isto é, sua propriedade privada.

É óbvio que no sistema vigente nos países ocidentais, a defesa da propriedade privada se insere como uma defesa das liberdades, mas são dois passos distintos, pois uma coisa é defender a propriedade privada, e outra coisa é considerar que ser livre é ter o direito de poder ser proprietário de algo, e dele usar, gozar e dispor.

Não é apenas a propriedade privada que faz o homem ser livre. O tributo delimita o espaço entre o reconhecimento da propriedade privada e a receita pública, que é a arrecadação do Estado. Essa delimitação decorre do Estado democrático de Direito, sendo o tributo um elemento de todo esse conjunto. Ser livre decorre de outros fatores, estudados por Amartya Sen, dentre outros, e passa pela análise de diversas disciplinas que envolvem liberdade e igualdade. O tributo, como instrumento de contenção do poder estatal em face dos governos, é um dos múltiplos institutos fundamentais para o exercício dessa liberdade, como contenção do poder governamental sobre a propriedade privada dos indivíduos.

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