Categoria: Conjur

O Fórum de Lisboa divulgou a programação da 12ª edição do evento, que acontece nos dias 26, 27 e 28 de junho (próximas quarta a sexta-feira) na capital de Portugal. O tema será “Avanços e recuos da globalização e as novas fronteiras: transformações jurídicas, políticas, econômicas, socioambientais e digitais”.

O evento contará com importantes nomes do mundo jurídico, como os ministros Gilmar Mendes, Dias Toffoli, Flávio Dino, Cristiano Zanin e Alexandre de Moraes, do Supremo Tribunal Federal; o procurador-geral da República, Paulo Gonet Branco; e os ministros Sebastião Reis Júnior, Luis Felipe Salomão, Rogerio Schietti Cruz, Humberto Martins, Gurgel de Faria, Ricardo Villas Bôas Cueva, Antonio Saldanha, Marco Buzzi, João Otávio de Noronha e Mauro Campbell Marques, todos do Superior Tribunal de Justiça.

 

 

 

 

 

 

 

Figuras da política brasileira também marcarão presença, a exemplo dos presidentes da Câmara e do Senado, Arthur Lira e Rodrigo Pacheco; e ministros de Estado como Alexandre Silveira, Renan Filho, Rui Costa, Camilo Santana, Vinícius Marques de Carvalho e Jader Filho.

O Fórum é organizado pelo Instituto Brasileiro de Ensino, Desenvolvimento e Pesquisa (IDP), pelo Lisbon Public Law Research Centre (LPL) da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa (FDUL) e pelo Centro de Inovação, Administração e Pesquisa do Judiciário da Fundação Getulio Vargas (FGV Justiça).

A partir deste ano, a série de eventos que acontecem ao longo do ano, no Brasil e em Portugal, passa a chamar-se Fórum de Lisboa e não mais Fórum Jurídico de Lisboa.

O evento principal continua sendo o que ocorre em junho. Durante três dias, autoridades, especialistas, acadêmicos e representantes da sociedade civil do Brasil e da Europa irão se reunir na FDUL para dialogar sobre como a globalização tem impactado as relações entre Estados, instituições, empresas e povos.

As palestras agrupam-se em torno de três eixos principais: “Economia global, comércio internacional e os novos desafios das políticas industriais”, “Democracia, direitos humanos e pluralidade”, “Sistemas de justiça, garantias institucionais e direitos fundamentais”.

Nesta 12ª edição, o Fórum aborda o panorama em que globalização e medidas protecionistas se antagonizam. Fomentada ou desestimulada em alguns campos, e os impactos desse fenômeno no Brasil e na Europa. Os temas buscam ampliar a compreensão de desafios nas áreas ambiental, de segurança, saúde ou imigração.

O encontro de Lisboa ocorre anualmente com o intuito de debater questões que desafiam o Estado contemporâneo. A programação se desdobra ao longo do ano com o lançamento de livros, videoconferências, estudos e larga produção científica.

Desde o ano passado, a série “Fórum de Lisboa — Debates Contemporâneos” promoveu mesas-redondas e debates de temas tão diversos quanto relevantes para a sociedade, entre os quais “energias renováveis e créditos de carbono”, “métodos consensuais para resolução de conflitos de infraestrutura”, “responsabilidade social”, “desafios do modelo de concessão de serviços de saneamento”, “sustentabilidade tarifária do setor elétrico”, “redes sociais e democracia” e “investigação criminal”.

 

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Os precatórios têm sido um tema recorrente no debate público brasileiro, mas poucos compreendem a real dimensão do problema e suas implicações para o futuro do país. Eles representam uma verdadeira bomba-relógio, prestes a explodir e causar danos irreparáveis à economia e à sociedade.

De acordo com os dados mais recentes do “Relatório das Despesas com Sentenças Judiciais – Precatórios 2025”, elaborado pela Secretaria de Orçamento Federal (SOF), o Brasil possui um total de 155.683 precatórios, com um total de 250.641 beneficiários, que somam a impressionante quantia de R$ 70,7 bilhões. Esse valor é equivalente a quase duas vezes o orçamento anual do Bolsa Família, um dos principais programas sociais do governo federal.

As dívidas que a União, os estados e os municípios têm com pessoas físicas e jurídicas, decorrentes de decisões judiciais transitadas em julgado, podem ser comparadas a um meteoro que se aproxima da Terra em alta velocidade. Como são valores que o poder público deve pagar, sem possibilidade de recurso, por ter sido condenado em ações judiciais, exigem medidas urgentes e eficazes ou irão causar um impacto devastador.

Causas e prevenção

Assim como os meteoros, cuja trajetória, origem e tamanho podem ser previstos pela Nasa, os precatórios também são previsíveis e não surgem do nada. Eles são resultado de decisões judiciais que, em muitos casos, decorrem de falhas na gestão pública. Logo, é fundamental que a administração pública se dedique a analisar as causas dos precatórios e a implementar medidas preventivas para evitar seu crescimento desenfreado.

Mas a realidade é que, até agora, pouco tem sido feito nesse sentido. A análise da distribuição temporal dos precatórios mostra que a maior parte deles (39,18%) levou de cinco a dez anos para ser expedida, enquanto 35,56% levaram de dez a 15 anos e 30,95% levaram de 15 a 20 anos. Isso evidencia a morosidade do processo e a falta de prioridade dada ao tema pelos governos.

Outro dado preocupante é a concentração de valores em um número reduzido de precatórios de alto valor. Apenas cinco precatórios (0,00%) possuem valor acima de R$ 1 bilhão, mas representam 21,20% do valor total (R$ 15 bilhões).

Isso significa que a quitação desses débitos pode ter um impacto significativo nas contas públicas, comprometendo a capacidade de investimento do Estado em outras áreas.

Propostas

Diante desse cenário alarmante, é urgente que o poder público adote medidas concretas para enfrentar o desafio dos precatórios. Algumas propostas têm sido discutidas, como a criação de um fundo específico para o pagamento desses débitos, a renegociação de dívidas com credores e a revisão dos critérios de expedição de precatórios.

No entanto, para além de soluções pontuais, é preciso uma mudança de mentalidade e de postura por parte dos gestores públicos. Erros e omissões não devem se acumular ao longo dos anos, sem que ninguém seja responsabilizado por isso

Outro ponto crucial é a transparência e o controle social sobre o processo de pagamento dos precatórios. A sociedade precisa ter acesso a informações claras e atualizadas sobre a situação desses débitos, para que possa cobrar providências e acompanhar a efetividade das medidas adotadas. Os precatórios são uma questão de justiça e de respeito aos direitos dos cidadãos.

Contagem regressiva

Se não enfrentarmos esse desafio de frente, estaremos condenando o país a um futuro de instabilidade e de retrocesso.

O tempo está se esgotando e a bomba-relógio dos precatórios continua a avançar. É hora de agir, antes que seja tarde demais. O futuro do Brasil depende da nossa capacidade de enfrentar esse desafio com coragem, responsabilidade e determinação. Que possamos, juntos, construir um país mais justo, transparente e sustentável, livre da sombra ameaçadora dos precatórios.

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Sob o prisma do direito financeiro, pode-se classificar a repartição federativa das receitas por sua fonte ou em decorrência do produto arrecadado.

A repartição federativa pela fonte da receita é conhecida pela denominação de competência tributária, que a Constituição atribui de forma exclusiva à União (Imposto de Renda, Imposto sobre Operações Financeiras etc.), aos Estados (IPVA, ITCMD etc.) e aos Municípios (IPTU, ITBI etc.).

A repartição federativa em razão do produto decorre da divisão do montante arrecadado, tal como acontece com a receita do Imposto de Renda, que é arrecadado pela União e repartido com estados e municípios, por meio dos Fundos de Participação, ou com o IPVA, arrecadado pelo Estados, que transferem parcela aos Municípios onde o veículo é registrado.

A proposta inicial da EC 45, que visava introduzir o IVA no Brasil, centralizava a arrecadação em um órgão que deveria ter abrangência nacional, e não de um único ente federativo. Durante o trâmite parlamentar essa proposta foi alterada para a implantação de um IVA dual, isto é, em dois níveis federativos, ficando a arrecadação federal a cargo da Receita Federal, que fará a gestão da CBS, e a arrecadação estadual e municipal a cargo de outro órgão, criado pela EC 132 (que aprovou a PEC 45), denominado de Comitê Gestor (CG), que fará a gestão da competência compartilhada (artigo 156-A, caput) do IBS, cujo Projeto de Lei Complementar (PLP 108) foi recentemente encaminhado à Câmara dos Deputados.

O CG não terá participação da União, porém a Receita poderá compartilhar informações fiscais relacionadas a CBS visando harmonizar normas, interpretações, obrigações acessórias e procedimentos (artigo 156-B, §6º), podendo implementar soluções conjuntas para administração e cobrança desses tributos (artigo 156-B, §7º), inclusive integrando o contencioso administrativo mediante lei complementar (artigo 156-B, §8º).

Em termos normativos, foi definido pela EC 132 que a CBS e o IBS serão uma espécie de espelho um do outro, o que se identifica pela remissão feita pelo §16, inserido no artigo 195, CF, pretendendo-se que tudo que se aplicar ao IBS também caiba à CBS, a despeito das diferentes gestões financeiras de cada qual, e sem adentrar na tormentosa questão processual, administrativa e judicial, ainda em aberto.

Relação federativa

O ponto central deste texto é a relação federativa decorrente da competência compartilhada do IBS em correlação com seu espelho, a CBS. Conforme a classificação das fontes de arrecadação acima exposta, a competência tributária do IBS passou a ser compartilhada entre estados e municípios, e gerida pelo Comitê Gestor.

Outros países adotam esse modelo, como o Canadá, embora não haja tanta rigidez como a que se aplicou no Brasil. A grande diferença no desenho jurídico brasileiro fica por conta da alíquota. Aqui a autonomia federativa passou a ser apenas quanto à determinação da alíquota, e nada mais.

A alíquota de referência do IBS e da CBS será determinada por Resolução do Senado (artigo 156-A, XII, c/c artigo 195, §16, CF), considerando-se que “cada ente federativo fixará sua alíquota própria por lei específica” (artigo 156-A, §1º, V, CF). A partir dessa alíquota de referência existirão:

(1) regimes diferenciados em três níveis, sendo (1.a) os que possuirão 100% de redução, ou seja, estarão isentos (ou imunes, a depender da corrente doutrinária); (1.b) os que possuirão 60% de redução e (1.c) os que terão 30% de redução.

Existirão também (2) regimes específicos e (3) regimes favorecidos de tributação (artigo 156-A, §5º, I, “c”, e artigo 149-B, III, CF), a serem regulados por lei complementar. Desta forma, cada estado e cada município terá a possibilidade de estipular suas alíquotas próprias em seu âmbito territorial (artigo 156-A, §1º, V, CF), a partir da alíquota de referência.

Aqui se observa uma das múltiplas possibilidades de manutenção de guerra fiscal, pois o estado de São Paulo pode vir a estabelecer uma alíquota própria inferior à do estado do Rio de Janeiro, o mesmo podendo ocorrer entre municípios, limítrofes ou não.

É verdade que a alíquota será única para todo o território, o que, de certa forma, aponta para uma espécie de freio nesse sentido, mas a possibilidade é concreta. Alíquota única implica em dizer que do feijão ao avião, a alíquota será a mesma, obedecidos os três regimes de alíquotas referidos. Está aberta a questão da sustentabilidade financeira ao longo do tempo, o que pode gerar reduções inconsequentes pelos governadores, deputados estaduais, prefeitos e vereadores que estiverem a frente desses entes federados, em especial ao final de seus mandatos, porém não exclusivamente nesse momento.

O desenho jurídico aprovado — mas não testado e sequer projetado, à míngua de análises econômicas governamentais que tenham embasado a proposta — acarretou grande abalo no federalismo, embora não o tenha foi abolido. Houve uma gigantesca redução da autonomia dos entes federados internos na arrecadação pela fonte, mas, espera-se que isso venha a ser compensado em face da distribuição do produto arrecadado — a conferir. Do mesmo modo, deve-se conferir a pretendida extinção da guerra fiscal, cujo embrião se mantém no desenho realizado.

A EC 132 foi um gigantesco salto no escuro, mas estamos todos torcendo a favor de seu sucesso.

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A decisão do Superior Tribunal de Justiça de limitar os efeitos da confissão é positiva, pois o Brasil só terá menos erros em casos penais quando exigir provas mais sólidas para prender, indiciar, denunciar e condenar, de acordo com o entendimento dos especialistas no tema ouvidos pela revista eletrônica Consultor Jurídico.

Na semana passada, a 3ª Seção da corte aprovou posições jurisprudenciais destinadas a limitar os efeitos da confissão da pessoa suspeita de um crime no destino da investigação e do processo penal.

 

Ficou decidido que a confissão extrajudicial (aquela feita antes do processo) só terá alguma validade se for feita em ambiente institucional (delegacia). Ainda assim, não servirá para embasar uma decisão judicial, apenas para indicar possíveis fontes para investigação.

Já a confissão judicial (feita perante o juiz) poderá ser usada na sentença para corroborar as provas produzidas no processo, mas não para, isoladamente, levar à condenação do réu.

Avanço, ainda que pequeno

A decisão do STJ representa um avanço no processo penal, mas não resolve o grande problema, que é cultural, segundo Aury Lopes Jr., professor de Direito Processual Penal da Pontifícia Universidade Católica do Rio Grande do Sul.

“Nós só vamos ter processos de qualidade, o que significa ter uma margem pequena de erro, quando entendermos que prova se faz no processo, não na investigação. Porque o que se faz no processo é com contraditório, independentemente de o réu confessar ou negar o fato.”

De acordo com Lopes Jr., o Brasil precisa se libertar da ideia autoritária e inquisitória de que a confissão é “a rainha das provas”. Hoje, a confissão não é suficiente para provar a materialidade do crime, nem a autoria. Portanto, não exime o Estado do dever de investigar, diz o professor.

“É preciso combater a ideia de que a confissão tem algum valor probatório, pois isso fomenta a cultura de torturar, de pressionar pessoas para obter a confissão. Agora, caso se entenda a confissão apenas como um meio de defesa, pode ser positivo. Se a pessoa confessa algo que possa servir para se defender, ou seja, apenas um indicativo para que se investigue, tira-se o peso e reduz-se o nível de violência para obter a confissão”, opina o processualista.

Qualidade das provas

A limitação dos efeitos da confissão é uma medida que pode melhorar a qualidade das provas dos processos penais, afirma Salo de Carvalho, professor de Direito Penal da Universidade Federal do Rio de Janeiro e da Universidade do Estado do Rio de Janeiro.

“A admissão da confissão extrajudicial, no local dos fatos, confirmada posteriormente pelos policiais, diz respeito à validade do depoimento dos próprios policiais. Em realidade, trata-se de depoimento policial, e não de confissão, depoimento policial por ‘ouvir dizer’. O debate se insere na linha do necessário estabelecimento de critérios para validação do testemunho policial, o que o próprio STJ já está, corretamente, realizando. O impacto é grande e reforça a posição de que o depoimento policial não pode ser tomado como prova suficiente para condenação.”

É próprio da lógica inquisitória que a confissão ou os testemunhos sejam suficientes para a condenação, diz Carvalho. Devido ao peso da confissão, ressalta ele, isso estimula todas as formas de adquiri-la, incluindo a tortura. Por isso, é fundamental e democrático que os tribunais exijam provas técnicas de qualidade, o que deve incentivar o investimento em tecnologia nas polícias e no Ministério Público, opina o professor.

Salo de Carvalho também afirma que estabelecer standards mínimos, como o de que a confissão judicial só serve para corroborar as provas já produzidas, reforça o dever de fundamentação dos magistrados e “cria blindagens contra decisionismos e subjetivismos”.

“Qualquer manifestação deve ser amparada por provas de corroboração autônomas e independentes. Por outro lado, a atividade do juiz não é livre, no sentido de que pode concluir algo apesar da prova. A sentença deve guardar coerência com a prova produzida e, no processo penal, essa prova deve garantir certeza fática, o que não se tem apenas com a confissão.”

Memórias falsas

A exigência de que a confissão extrajudicial ocorra em um ambiente institucional assegura o direito à não autoincriminação, avalia Gustavo Badaró, professor de Direito Processual Penal da Universidade de São Paulo.

“Não era incomum que alguém, por exemplo, preso em flagrante delito chegasse à delegacia e dissesse ‘vou me reservar o direito de permanecer calado’ quando alertado pela autoridade policial. Mas, antes disso, os policiais militares que fizeram abordagem na rua o interrogaram informalmente. E, nesse caso, embora a pessoa presa dissesse em um ambiente institucional que desejava permanecer calado, os policiais eram ouvidos e diziam o que eles teriam ouvido daquele investigado, o que era uma forma de burlar o direito à não autoincriminação.”

Isso também afasta a presunção de veracidade do depoimento dos policiais, algo que não se justifica do ponto de vista epistêmico, conforme Badaró. Primeiro porque a memória humana é falha e, na maioria das vezes, os erros são inocentes, e não decorrentes de má-fé, segundo o docente.

“O policial participa de várias ocorrências semelhantes. Quando comparece em juízo para depor, muito tempo depois, pode lembrar do fato de forma diferente do que aconteceu devido a fatores intercorrentes, confusões com eventos posteriores, dificuldades de evocação daquele acontecimento ou problemas na percepção no momento que ele se realizou. O depoimento do policial, assim como o de qualquer ser humano, deveria ser insuficiente para qualquer conclusão sobre o fato”, opina o processualista.

Além disso, destaca ele, o entendimento do STJ também evita a má qualidade das investigações diante do que pode ser denominado de “visão de túnel” — por exemplo, quando os policiais se prendem a uma confissão e descartam outras linhas de apuração. Fora que há confissões falsas, como quando alguém busca proteger outro acusado.

“Com essa decisão, o STJ continua a promover uma verdadeira revolução epistêmica em termos de prova no processo penal. Foi assim com o reconhecimento pessoal e fotográfico, com as buscas pessoais, com as buscas domiciliares, com a cadeia de custódia da prova digital, e agora com a confissão. A corte vem procurando fazer um diálogo importantíssimo entre o regime legal da prova, a epistemologia e ciências afins, como psicologia cognitiva e outras áreas do conhecimento, para que tenhamos decisões mais bem fundamentadas, reduzindo a chance de erros judiciários e de condenações de inocentes”, opina Badaró.

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Ao longo deste semestre letivo, no Programa de Pós-Graduação em Direito da Universidade do Estado do Rio de Janeiro, tive uma alegria especial: dividir a matéria com o professor Marco Aurélio Greco. Foram aulas fantásticas, nas quais os alunos e alunas da Uerj — e vários convidados e convidadas, inclusive de fora do Rio de Janeiro — tiveram a rara felicidade de ter o Marco como professor.

Logo no primeiro dia, Greco fez uma pergunta para a turma que trazemos agora para reflexão de nossos leitores e leitoras: os textos normativos — no caso, os textos normativos tributários — são quebra-cabeças ou caixas de Lego?

A teoria tributária tradicional se desenvolveu, em larga medida, tendo como ponto de partida a compreensão de que textos normativos são quebra-cabeças. Em outras palavras, por mais complexa que seja a interpretação de um determinado texto, ao final haverá apenas uma imagem que aquele conjunto de peças é capaz de formar.

Esta posição sobre a natureza da interpretação de textos normativos redunda na visão de que cada texto ou cada conjunto de textos normativos encerra uma única norma que seria revelada pelo intérprete.

Partindo deste modelo de textos normativos como quebra-cabeças, o intérprete não teria qualquer possibilidade de interferência sobre a determinação da imagem final. Na verdade, a imagem do quebra-cabeça teria sido integral e absolutamente definida por seu criador.

Percebe-se que é possível traçar uma comparação entre a figura do quebra-cabeça e certas interpretações sobre os princípios da legalidade e da tipicidade, que pautaram e, em grande medida, ainda pautam, parcela relevante da doutrina tributária.

Origens

O Direito Tributário brasileiro se estruturou sobre uma forma de deificação do papel do “criador do quebra-cabeça”, o legislador. As origens dessa teoria no Brasil podem ser traçadas desde a publicação do livro “Os Princípios da Legalidade e da Tipicidade da Tributação”, de Alberto Xavier [1], mas as lições do saudoso professor proliferaram e foram amplamente absorvidas pela doutrina tributária pátria, repercutindo, inclusive, em decisões dos tribunais superiores.

Esta abordagem teórica focada na atuação do “criador do quebra-cabeça” resultou numa específica visão do princípio da segurança jurídica, que se realizaria, essencialmente, no exercício da função legislativa, o que teve como consequência — ou como ponto de partida — uma grande desconfiança dos órgãos de aplicação do Direito, a quem somente seria dado montar o quebra-cabeça, sem jamais interferir na imagem pré-definida pelo legislador. [2]

Feliz ou infelizmente, contudo, textos normativos não são como quebra-cabeças. Como nos alerta Marco Aurélio Greco, eles são caixas de Lego. Ou seja, eles não permitem a construção de uma única imagem ou forma, absolutamente pré-determinada. Textos normativos podem admitir uma variedade de imagens ou formas que são criadas a partir de suas peças.

Consequência

Uma primeira consequência de admitirmos que textos normativos são como peças de Lego é estabelecermos que, ao contrário do que afirmam alguns autores, eles jamais possibilitarão “qualquer” interpretação. Mesmo que uma caixa de peças de Lego possibilite a criação de uma, duas, três, ou mais formas, haverá sempre um número finito de possibilidades de combinações, sendo certo que as peças são, em si, uma limitação à atuação do montador — o intérprete.

Consequentemente, ao reconhecermos que textos normativos são como caixas de Lego, somos forçados a aceitar que o criador do Lego, ao contrário do criador do quebra-cabeça, não estabeleceu exatamente, nem forma absoluta, a imagem final. O montador, ou seja, o intérprete, interfere no processo de criação de formas a partir de peças, em outras palavras, no processo de criação de normas jurídicas a partir de textos normativos.

Se nós, como intérpretes, nos deparamos com um texto ou um conjunto de textos normativos que se aplicam a determinada situação de fato, mesmo que haja uma variedade de normas que possam ser criadas, considerando valores, finalidades, questões históricas, etc., haverá alguma margem de conformação atribuída ao intérprete, mas ela não será ilimitada.

Essa forma de considerar o processo de interpretação dá outra relevância ao intérprete, em especial ao órgão de aplicação do Direito. Enquanto no modelo do quebra-cabeça cabe ao órgão de aplicação apenas revelar a imagem que já estava lá, no modelo da caixa de Lego o órgão de aplicação passa a ter uma função criativa, possuindo uma liberdade de conformação que pode ser ainda maior dependendo do tipo de Lego que se encontre na caixa — tipos, conceitos mais ou menos indeterminados, etc.

Não é por outra razão que Greco afirma que “na relação entre intérprete e texto, o que se interpreta efetivamente e o que se descreve não é o ‘mundo do texto’ nem um mundo ‘atrás do texto’, mas o ‘mundo diante do texto’. Interpretação é, em última análise, a expressão de como o intérprete, através do texto, vê e constrói seu próprio mundo, seu ambiente num determinado contexto. Em semiótica, estaríamos no nível pragmático”. ^[3] (destaque nosso)

Note-se que ao reconhecermos que textos normativos são como caixas de Lego, não estamos renunciando à segurança jurídica. De maneira alguma. Como já apontamos, verificar que o órgão de aplicação tem alguma margem de conformação — inclusive em campos como o Direito Tributário e o Direito Penal — não equivale a estabelecer que o intérprete não está vinculado ao texto constitucional ou à lei — ou limitado pelas combinações possíveis da caixa de Lego.

Por outro lado, não nos parece que a crença ingênua na noção de que os textos normativos seriam quebra-cabeças aumente a segurança jurídica, contribuindo, isso sim, para que os contribuintes tenham expectativas que não possam ser cumpridas pela lei.

Forma

Um aspecto importante que tem que ser ressaltado é que compreender textos normativos como uma caixa de Lego não significa que, em algum momento, mesmo que a sua interpretação tenha gerado diversas “formas”, não seja possível estabelecer uma “forma” ou “imagem” específica bem definida. Esta é, de fato, a função do órgão de aplicação do Direito, determinar a forma específica que será considerada a representação válida de um determinado texto ou conjunto de textos normativos.

Nada obstante, essa forma específica não será, necessariamente imutável. Afinal, o texto ou os textos interpretados seguem contendo diversas “formas” em potência que podem ser criadas pelo intérprete. Consequentemente, não deve causar espanto quando o órgão de aplicação do Direito, após ter montado determinada forma com aquelas peças disponíveis, volta à caixa e constrói outra forma.

Assim sendo, é possível que, após fixar a norma construída a partir de um texto ou conjunto de textos, o órgão de aplicação do Direito volte a estes e, desta vez, arranjando de forma diversa os vários blocos de construção, chegue a uma segunda interpretação, diversa da primeira.

Vejamos, por exemplo, o caso do conceito de serviços para fins da interpretação da regra constitucional que atribui competência para os municípios instituírem o ISS.

Até 2001, o Supremo Tribunal Federal tinha, em algumas oportunidades, decidido que a locação seria tributável pelo ISS, pois o conceito de serviços seria “econômico”, [4] posição que remontava à doutrina de Bernardo Ribeiro de Moraes. [5]

Como sabemos, pela maioria simples de seis votos a cinco, em 2001, [6] o STF passou a definir serviço como obrigação de fazer, em contraposição à obrigação de dar. Em anos seguintes, o Tribunal começou a mitigar a aplicação dessa definição, em casos não diretamente relacionados à pura e simples locação de bens, como o referente à tributação de franquias, de planos de saúde [7] e de licenciamento de software, [8] trazendo conceitos como o de “atividades mistas”. [9]

Quando o Supremo muda de posição sobre a interpretação de certos dispositivos, ou sobre a definição de determinados termos, muitas vezes vemos reações, como se a Corte estivesse atuando fora dos limites da Constituição. Essa é uma percepção que nos parece equivocada. Afinal, os textos normativos são caixas de Lego, que permitem mais de uma combinação, todas elas legítimas.

Reitere-se que o reconhecimento de que textos normativos seriam como caixas de Lego não atribuem ao intérprete um poder arbitrário e ilimitado para criar “formas” com as peças disponíveis. Ademais, a legitimidade da interpretação do órgão de aplicação do Direito vai exigir uma motivação que justifique, à luz do texto, dos valores, dos princípios, dos fins, do contexto, das demais normas, da história, etc. a maneira como as peças foram montadas. [10]

É interessante observarmos que não há uma novidade nesses comentários. De fato, vamos encontrar uma imagem semelhante à da caixa de Lego na moldura de Hans Kelsen.

Em verdade, aspecto importantíssimo da teoria da interpretação kelseniana é a indeterminação dos textos normativos, da qual decorre a ideia de que estes são molduras, dentro das quais podem ser identificadas mais de uma norma jurídica. Em suas palavras:

“Se por ‘interpretação’ se entende a fixação por via cognoscitiva do sentido do objeto a interpretar, o resultado de uma interpretação jurídica somente pode ser a fixação da moldura que representa o Direito a interpretar e, consequentemente, o conhecimento das várias possibilidades que dentro desta moldura existem. Sendo assim, a interpretação de uma lei não deve necessariamente conduzir a uma única solução como sendo a única correta, mas possivelmente a várias soluções que — na medida em que apenas sejam aferidas pela lei a aplicar — têm igual valor, se bem que apenas uma delas se torne Direito positivo no ato do órgão aplicador do Direito — no ato do Tribunal, especialmente. Dizer que uma sentença judicial é fundada na lei não significa, na verdade, senão que ela se contém dentro da moldura ou quadro que a lei representa — não significa que ela é a norma individual, mas apenas que é uma das normas individuais que podem ser produzidas dentro da moldura da norma geral.” ^[11]

Ao afirmar que o texto legal é apenas uma moldura dentro da qual se encontram diversas normas jurídicas passíveis de serem criadas pelo órgão de aplicação do Direito, Kelsen rejeita a possibilidade de que se desenvolva qualquer método jurídico capaz de definir qual seria a “norma jurídica correta” extraível do texto. ^[12]

Essas reflexões, mesmo que não tragam uma novidade ou uma abordagem essencialmente nova do tema, são importantes para chamar nossa atenção para o fato de que é ingênua a pretensão de que haja uma única norma extraível a partir de textos normativos. Consequentemente, a segurança jurídica não está exclusivamente no texto constitucional ou legal, mas igualmente na sua interpretação/aplicação pelos órgãos de aplicação do Direito.

Ademais, a flutuação de interpretações é natural e, em certa medida, até esperada — ou desejada —, inclusive para que elas considerem mudanças ocorridas no contexto fático. Por fim, deve-se reconhecer que a atuação do órgão de aplicação, criando formas com as peças da caixa de Lego, não é ilegal nem inconstitucional. Estará dentro das possibilidades legitimamente postas pelo ordenamento jurídico.

Naturalmente, essas transições de interpretação devem ter em conta a proteção da segurança jurídica, do Estado e do contribuinte. Consequentemente, é imprescindível que mudanças interpretativas dentro da moldura sejam consideradas alterações que atraiam a aplicação de regras como a irretroatividade e, a depender do caso concreto, até mesmo da anterioridade, que devem passar por uma releitura a partir de suas finalidades — e não apenas de aspectos meramente formais.

Que este breve texto sirva de singela homenagem ao professor Marco Aurélio Greco e agradecimento pela generosidade com que compartilhou seus conhecimentos conosco neste semestre.

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[1] XAVIER, Alberto. Os Princípios da Legalidade e da Tipicidade da Tributação. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1978. Sobre a relevância da obra do Professor Alberto Xavier no desenvolvimento do princípio da tipicidade no Brasil, ver: ROCHA, Sergio André. A Origem do Princípio da Tipicidade no Direito Tributário Brasileiro. Revista Direito Tributário Atual, São Paulo, n. 50, 1º quadrimestre 2022, p. 399-430.

[2] Para uma crítica a esta visão que exacerba, segundo vemos, o papel do Poder Legislativo como assegurador da segurança jurídica, ver: ROCHA, Sergio André. Da lei à decisão: a segurança jurídica tributária possível na pós-modernidade. Revista Fórum de Direito Tributário, Belo Horizonte, n. 127, jan./fev. 2024, p. 51-78.

[3] GRECO, Marco Aurélio. Planejamento Tributário. 4 ed. São Paulo: Quartier Latin, 2019. p. 507.

[4] Ver, por exemplo, as decisões proferidas nos Recursos Extraordinários nº 112.947 e nº 115.103.

[5] MORAES, Bernardo Ribeiro de. Doutrina e Prática do Imposto Sobre Serviços. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1978. p. 42.

[6] Ver a decisão proferida no Recurso Extraordinário nº 116.121 e a Súmula Vinculante nº 31.

[7] Ver a decisão no Recurso Extraordinário nº 651.703.

[8] Ver, por exemplo, as decisões nas Ações Diretas de Inconstitucionalidade nº 1.945 e 5.659, e no Recurso Extraordinário nº 688.223.

[9] Ver a decisão no Recurso Extraordinário nº 603.136.

[10] Sobre a função de legitimação da interpretação, ver: ROCHA, Sergio André. Interpretação dos Tratados para Evitar a Dupla Tributação da Renda. 2 ed. São Paulo: Quartier Latin, 2013. p. 124-130.

[11] KELSEN, Hans. Teoria Pura do Direito. Tradução João Baptista Machado. Coimbra: Arménio Amado, 1984. p. 467.

[12] KELSEN, Hans. Teoria Pura do Direito. Tradução João Baptista Machado. Coimbra: Arménio Amado, 1984. p. 468.

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Recentemente, no Rio de Janeiro, a ação de uma igreja evangélica causou algumas controvérsias. A denominação utilizou suas redes sociais para revelar pecados dos seus membros, nomeando-os e especificando as punições que receberiam.

Em uma carta aberta, assinada pelo presbitério, a Igreja One enfatiza questões de integridade e santidade. Os motivos para as ações disciplinares variam desde embriaguez até comportamento autoritário e manipulador.

 

Segundo a nota, os líderes afastados admitiram seus erros e se arrependeram. Ato contínuo, começaram um processo de restauração. Além disso, a igreja reconheceu falhas internas na comunicação e na definição de limites claros no discipulado, comprometendo-se a desenvolver protocolos para evitar que essas situações se repitam [1].

A escolha de divulgar publicamente os pecados e as punições dos membros provoca divergências. Alguns fiéis defendem que a transparência é essencial para preservar a integridade da igreja, ao passo que outros consideram a exposição pública desnecessária e prejudicial.

Analisando essa situação do ponto de vista jurídico, precisamos compreender duas questões:

1) Do ponto de vista do pastor e da igreja, como decorrência do direito constitucional à liberdade religiosa, temos a liberdade de organização religiosa, que consiste na capacidade de as igrejas se organizarem como pessoas jurídicas de direito privado, obtendo o reconhecimento, pelo Estado, dos seus estatutos, regimentos e códigos de conduta.

Essa questão é reforçada pelo Código Civil, quando este diz no artigo 44, IV, §1º, que: “São livres a criação, a organização, a estruturação interna e o funcionamento das organizações religiosas, sendo vedado ao poder público negar-lhes reconhecimento ou registro dos atos constitutivos e necessários ao seu funcionamento”.

Em outras palavras, as igrejas possuem uma autodeterminação organizacional para definir suas regras sobre, por exemplo, corrente doutrinária, admissão e exclusão de membros, incluindo a disciplina eclesiástica de membros que incorrem em faltas ou pecados.

2) Por outro lado, do ponto de vista das pessoas expostas, a mesma Constituição estabelece que “são invioláveis a intimidade, a vida privada, a honra e a imagem das pessoas, assegurado o direito a indenização pelo dano material ou moral decorrente de sua violação” (artigo 5º, X), além disso, o Código Penal institui os chamados crimes contra a honra: calúnia, injúria e difamação.

Disciplina religiosa

Pois bem. No caso em tela, é preciso considerar o seguinte: quando alguém adere a uma religião, o faz de maneira livre, pois ninguém pode ser obrigado a se filiar ou associar-se a uma denominação religiosa. É prudente que quem faz parte de uma igreja busque conhecer seu estatuto e regimento interno, para saber acerca dos seus direitos e deveres enquanto membro daquela comunidade, inclusive as regras sobre a disciplina eclesiástica dos que incorrem em pecados.

Não tivemos acesso ao estatuto da igreja em comento, todavia, caso nesse documento fosse previsto expressamente que aqueles que fossem flagrados em faltas e pecados seriam expostos por meio de cartas abertas nas mídias sociais como parte da disciplina religiosa, como pessoas que se associaram livremente àquela denominação, eles deveriam aceitá-la.

Responsabilização

Por outro lado, caso essa decisão de publicizar as condutas dos membros tenha partido de maneira arbitrária pela liderança da igreja, por mera vingança e sem nenhuma previsão normativa nesse sentido nos documentos da igreja (estatuto, regimento interno, etc.), a igreja e o pastor responsável podem sim ser responsabilizados, tanto na esfera cível, podendo ser obrigada a arcar com uma indenização por danos morais devido à ofensa à imagem dos membros, bem como na esfera penal: por injúria (artigo 140, do Código Penal), que consiste em ofender a dignidade ou o decoro de alguém, atingindo diretamente a honra subjetiva da vítima, ou seja, a percepção que ela tem de si mesma; ou por difamação (artigo 139, do Código Penal) que envolve a imputação de fato ofensivo à reputação de alguém, atingindo a honra objetiva, que é a reputação da pessoa perante terceiros.

Isso posto, em nossa compreensão, e salvo melhor juízo, a disciplina eclesiástica, sob a ótica teológica e do direito religioso, deve ser aplicada com rigor, justiça, transparência e sabedoria. Esta deve sempre se basear nas escrituras sagradas e nos documentos eclesiásticos. Contudo, é prudente que tal gestão ocorra internamente. Isto é, os pecados devem ser expostos e tratados confidencialmente entre os membros da comunidade, visando restaurar o pecador e prevenir que testemunhos negativos recaiam sobre a organização religiosa.

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De longa data a Receita Federal rotula que as multas por infrações não tributárias recebem tratamento de despesas indedutíveis para fins de tributação do imposto de renda (cf. do artigo 6º do Parecer Normativo CST nº 61, de 24/10/1979).

Todavia, nossa atual sociedade de risco, tal resposta pode eventualmente mostrar-se desconectada com a realidade de uma grande gama de questões específicas enfrentadas pelos contribuintes em seu dia a dia empresarial, incorrendo em ilícitos administrativos sancionados por tais multas.

De outro lado, princípios constitucionais e um ideal de justiça, no sentido de desencentivar por todos os meios (inclusive o tributário) atos contrários à lei, aumentam o calor do debate, seja com relação à resposta ao problema em si, seja com relação aos fundamentos para o alcance da resposta.

Na coluna de hoje, apresentaremos a jurisprudência administrativa e judicial justamente sobre a possibilidade de dedução de gastos com multas não tributárias (administrativas ou regulatórias) da base de cálculo do IRPJ e da CSLL .

Trata-se de tema que, dentro do citado contexto de “desconexão”, toca os fundamentos mais basilares da tributação da renda, [1] alcançando inclusive discussões do ponto de vista da interpretação constitucional do sistema jurídico tributário. [2] Assim é que, no presente artigo, ateremo-nos à controvérsia percebida em nossos tribunais, a qual requer constante atenção por parte dos operadores do direito.

Regra geral de dedutibilidade de despesas necessárias

A regra geral sobre dedutibilidade de despesas, para fins de apuração do quantum devido a título de IRPJ e CSLL pelas pessoas jurídicas está estabelecida pelo atual Regulamento do Imposto de Renda — RIR/18, em seu artigo 311), [3] cujo fundamento legal é o artigo 47 da Lei nº 4.506/1964.

Como é consabido por aqueles que trabalham com a tributação da renda das pessoas jurídicas, somente as despesas necessárias, normais e usuais aos negócios empresariais é que serão dedutíveis da base tributável do IRPJ e da CSLL.

O termo “necessárias”, que qualifica as despesas passíveis de dedução, foi explorado pelo Parecer Normativo CST nº 32/1981 no sentido de que são necessárias as despesas essenciais a qualquer transação ou operação exigida pela exploração das atividades, principais ou acessórias, que sejam vinculadas com as fontes produtoras de rendimentos.

Deve-se de pronto ser afastada a tentativa (ou tentação) de interpretar o termo “necessárias” pelo senso comum, trazendo, inexoravelmente, um ponto de vista subjetivo a respeito desse conceito. Afinal, para cada indivíduo, em seu íntimo, haverá uma acepção sobre a necessidade ou não de determinada coisa. [4]

Estamos aqui diante de conceito que não pode ser retirado do contexto jurídico em que se insere, o qual lhe traz contornos objetivos, adjudicando-lhe, assim, conformidade com toda a sistemática de apuração do Imposto sobre a Renda das Pessoas Jurídicas (IRPJ) e, por consequência, trazendo segurança jurídica a todos os envolvidos na relação jurídico tributária.

Os contornos objetivos para ser aferida a necessidade da despesa constam do próprio texto do artigo 47 da Lei n. 4.506/64, quais sejam: i) necessidade para a atividade da empresa e manutenção da fonte produtora; ou ii) necessidade para que se realize transações ou operações exigidas para dar seguimento às próprias atividades da empresa; ou iii) usualidade ou normalidade da despesa no tipo de transações, operações ou atividades empresariais. [5]

A leitura desses critérios legais, como já dito, deve ser feita no contexto estrutural do IRPJ, no qual, como é consabido, é da essência da apuração a dedução de custos e despesas para que se produza o acréscimo patrimonial (cf. artigo 43 do Código Tributário Nacional), atendendo, desse modo, o princípio da universalidade.

Assim, o artigo 47 da Lei n° 4.506/64 conceitua as despesas dedutíveis como aquelas que decorram das atividades empresariais e que sejam normais, usuais e necessárias, cabendo ao Fisco verificar, no caso concreto, a natureza do gasto em questão. Ou seja, o dispositivo não apresenta uma lista fechada das despesas consideradas necessárias para fins de dedução da base de cálculo do IRPJ, mas, ao contrário, apenas apresenta um conceito para classificação de tais despesas por parte do intérprete.

Daí aparece a questão enfrentada no contencioso administrativo e judicial:  as despesas incorridas pelas sociedades empresárias, com o pagamento multas não tributárias (como multas ambientais; multas aplicadas no sistema financeiro; ou por qualquer agência reguladora, por exemplo), decorrentes da materialização de um risco que é inerente à própria atividade empresarial, podem ser consideradas necessárias para fins de dedutibilidade do lucro real e da base de cálculo da CSLL, de acordo com os conceitos trazidos pelo artigo 47 da Lei nº 4.506/64?

Jurisprudência sobre o tema no Carf

O tema ora em apreço ganhou novos debates no âmbito administrativo com a decisão proferida pela 1ª Turma da Câmara Superior de Recursos Fiscais (CSRF) no Acórdão nº 9101-006.652, publicado em 20 de setembro de 2023. Nesse julgamento, a maioria dos membros do Colegiado concluiu pela dedutibilidade de multa não tributária, em sentido oposto à jurisprudência do Carf dominante sobre o tema.

No caso concreto, o contribuinte — empresa do mercado industrial de açúcar, etanol e bioeletricidade — foi autuado pela Receita, para pagamento de montantes a título de IRPJ e CSLL decorrentes de diversas glosas procedidas pela autoridade fiscal. Dentre elas, constava glosa decorrente da dedução considerada indevida de despesas com multas de natureza não tributária, mais especificamente sanção administrativa por infrações de natureza ambiental, cominadas pelo IMA (Instituto Mineiro de Agropecuária).

Após apresentação da Impugnação, esta foi julgada improcedente, mantendo-se integralmente o crédito tributário exigido. O contribuinte, então, apresentou recurso voluntário que foi parcialmente provido (Acórdão nº 1401-002.031) para excluir do lançamento diversas glosas, em especial aquela referente as multas ambientais. Irresignada, então, a Procuradoria da Fazenda Nacional apresentou Recurso Especial, o qual foi admitido pela CSRF apenas para a matéria “dedutibilidade de multas de natureza não tributária”.

Há, de fato, dissenso jurisprudencial acerca do tema, de modo que bem andou a CSRF ao reconhecê-lo, para assim pacificá-lo, nos termos do artigo 118 do Ricarf (Regimento Interno do Carf). E sobre a admissibilidade do recurso especial, merece realce um aspecto: constou do juízo preliminar de conhecimento que não é relevante o órgão regulador que aplicou a multa administrativa (Bacen — Banco Central do Brasil; Aneel — Agência Nacional de Energia Elétrica; IMA — Instituto do Meio Ambiente, etc), uma vez que a questão controvertida diz respeito ao antagonismo entre a multa de natureza tributária x não tributária, para fins da legislação do Imposto de Renda.

Avançando agora com relação ao mérito do caso apreciado pela CSRF no Acórdão n. 9101-006.652: o entendimento firmado em diversos precedentes das turmas ordinárias do Carf funda-se no argumento de que a dedução das multas administrativas das bases de cálculo dos tributos resultaria “benefício” ao contribuinte, já que a empresa repassaria para a Administração Pública, e consequentemente, para a sociedade brasileira, parte dos custos pela sua infração, o que ofenderia o sistema jurídico vigente.

Parece possível afirmar que, na realidade, esse é o grande argumento sustentador do entendimento majoritário do Carf: não se pode dar à prática de ilícitos, sancionados por meio de multas administrativas, interpretação que caiba no contexto da “necessidade” das funções empresarias, sob pena de legitimar ou, em última instância, promover a prática de danos ambientais ou regulatórios.

Nesse sentido, citamos os Acórdãos nº 1803-001.784, de 2013 9101­003.876 e 9101-002.196, de 2018 e 1201-003.588, de 2020. Inclusive, o mesmo entendimento desfavorável aos contribuintes foi aplicado no recentíssimo Acórdão nº 1402-006.778, concluindo que as multas regulatórias (no caso concreto, relacionadas ao cumprimento do TTAC (Termo de Transação e de Ajustamento de Conduta), com o fim de reparar e indenizar os impactos nos âmbitos socioambiental e socioeconômicos, decorrentes do rompimento da barragem do Fundão) não se enquadram no conceito de despesa operacional dedutível para fins de IRPJ e CSLL.

Pois bem. No citado Acórdão 9101-006.652 proferido pela 1ª Turma da CSRF, o relator do caso, Conselheiro Luiz Tadeu Matosinho Machado, votou pela impossibilidade da dedução das multas não tributárias, na toada da jurisprudência dominante sobre o tema no Carf. O conselheiro relator, seguindo a linha do artigo 6º do Parecer Normativo CST nº 61, de 24/10/1979, destacou que admitir a dedução de multas cuja origem é a sanção por ilícitos administrativos significaria reduzir o pagamento do IRPJ/CSLL, sendo o equivalente que dividir os custos da infração com a sociedade, o que não pode ocorrer, uma vez que a pena não pode passar da pessoa do infrator.

Além disso, o conselheiro relator rechaçou o argumento de que a multa deduzida possui natureza compensatória, o que autorizaria sua dedutibilidade, conforme disposição do § 5º do artigo 41, Lei nº 8.981/95 e do artigo 344, § 5º do RIR/99. Ainda, para o relator, a possibilidade deste tipo de compensação ser dedutível da base de cálculo dos tributos sobre a renda, em se tratando de multas ambientais, somente existiria nos casos em que as empresas realmente firmam acordos compensação de danos ambientais causados.

No entanto, foi aberta divergência e a maioria dos membros do Colegiado entendeu pela dedutibilidade da multa não tributária. O voto vencedor, da lavra do Conselheiro Guilherme Adolfo dos Santos Mendes, sustentara que, na prática empresarial, é inerente lidar com o imprevisto, inclusive no contexto dos deveres legais.

Dessa forma, para conduzir atividades econômicas, é essencial enfrentar um amplo campo de incertezas e aceitar suas ramificações. Inclusive, foi asseverado pelo Conselheiro que em muitos setores econômicos, é praticamente impossível conduzir um empreendimento sem enfrentar multas impostas por órgãos da Administração Pública.

Assim é que o risco é uma parte inescapável dos negócios, e suas consequências, inclusive as de natureza monetária punitiva, devem ser assumidas pela empresa. Além disso, constou do voto vencedor do Acórdão 9101-006.652, que das multas aplicadas pela Administração Pública relacionadas à atividade empresarial, apenas aquelas decorrentes do não cumprimento das obrigações tributárias principais não são dedutíveis devido a uma disposição legal expressa (§ 5º, artigo 41, Lei nº 8.981/95). A contrario sensu, as multas não tributárias, devem ser consideradas dedutíveis, uma vez que cumpram os demais requisitos estabelecidos pela legislação.

Além disso, o voto vencedor discorre sobre o princípio da pecunia non olet, que fundamenta a tributação dos lucros de atividades ilícitas. [6] Recorda-se que esse conhecido princípio da tributação tem uma abordagem de neutralidade e, portanto, se aplica não apenas aos elementos positivos, mas também aos negativos que compõem o conceito de renda, garantindo que as características do evento não sejam distorcidas, e, por conseguinte, que seja mantida a integridade da tributação sobre a dimensão econômica que se visa tributar: a renda (e não o mero ato de consumo).

Jurisprudência sobre o tema no âmbito judicial

No âmbito judicial, a posição também é majoritariamente pela impossibilidade de dedução dos valores pagos a título de multa não tributária/administrativa, tendo em vista que, segundo o entendimento dos Tribunais Regionais Federais, tais valores não podem ser considerados gastos necessários ao desenvolvimento da atividade social da empresa. [7]

Conclusões possíveis e impossíveis

Conforme foi possível depreender das recentes decisões proferidas pelo Carf a respeito da dedutibilidade de despesas com multas não tributárias para fins de apuração do IRPJ e da CSLL, há uma nova vertente interpretativa ganhando corpo a respeito do tema.

Esse caminho, que se encontrava somente em decisões solitárias nas turmas ordinárias do Carf, foi agora realçado pelo Acórdão 9101-006.652.

Esse julgado parece bem perceber uma infeliz realidade: vivemos em um Estado intervencionista que, para o bem e para o mal, amplamente regula as atividades empresariais (cf. artigo 174 da Constituição),[8] de modo que a usualidade e a normalidade de despesas necessárias com o pagamento de multas administrativas/regulatória em determinadas atividades empresariais é risco próprio e constante do negócio. Pense-se, por exemplo, nas multas de trânsito para um transportador; nas multas aduaneiras para um importador; ou das multas ambientais para concessionárias.

Para além do que foi dito no referido precedente, dois outros pontos, tão primários quanto fundamentais, devem ser relembrados: i) a dedução de despesas diz com a própria sistemática de apuração do IRPJ e da CSLL, que só pode incidir sobre a renda líquida. Não se trata, portanto, de benefício fiscal, de modo que falar em “incentivo” ou “desincentivos” a condutas ilícitas dentro do tema ora abordado parece um tanto quanto perigoso; e ii) não se pode utilizar o tributo como sanção por ato ilícito (artigo 3º do CTN), seja por meio da sua incidência, seja por meio da interpretação dos seus elementos de apuração, no caso, as despesas necessárias para o IRPJ e para a CSLL.

E mais: uma vez que se trata aqui de questão sobre a interpretação da necessidade de determinada despesa para a sociedade empresarial, parece ser válido questionar se seria mesmo o caso de tratar no “mesmo balaio” todas as espécies de multas administrativas, arcadas por todas as diferentes espécies de atuação no setor econômico em que podem incorrer as empresas brasileiras, ainda mais frente a tantos diferentes arranjos e circunstâncias factuais que podem permear o julgamento da matéria, não em 1979, mas em 2024.

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[1] Vide SCHOUERI, L. E.; GALDINO, G. Dedutibilidade de despesas com atividades ilícitas.

In: ADAMY; Pedro Augustin; FERREIRA NETO, Arthur M.. (Org.). Tributação do Ilícito. 1ed. São Paulo: Malheiros, 2018, v. 1, p. 148-212.

[2] KRALJEVIC, Maria Carolina Maldonado. Dedutibilidade de despesas com atos ilícitos: uma análise a partor dos limites e parâmetros constitucionais. In Caderno de Pesquisas Tributárias n. 47  – Dedutibilidade de despesas no regime do lucro real. MARINS, Ives Gandra e PEIXOTO, Marcelo Magalhães (coords). São Paulo: MP Editora. pp. 427 a 446.

[3] A mesma disposição constada no RIR/99 em seu art. 299.

[4] OLIVEIRA, Ricardo Mariz. Fundamentos do Imposto de Renda – Volume II. São Paulo: IBDT, 2020, p. 863.

[5] OLIVEIRA, Ricardo Mariz. Fundamentos do Imposto de Renda – Volume II. São Paulo: IBDT, 2020, p. 863.

[6] Esse ponto foi, inclusive, objeto de trabalho acadêmico publicado em 2022 pelo Conselheiro: ELIAS, Laura Charallo Grisolia ; MENDES, Guilherme Adolfo dos Santos. A DEDUTIBILIDADE DAS MULTAS NA TRIBUTAÇÃO DA RENDA. In: XI ENCONTRO INTERNACIONAL DO CONPEDI CHILE – SANTIAGO, 2022, Santiago – Chile. DIREITO TRIBUTÁRIO E FINANCEIRO. Florianópolis: Conpedi, 2022 p. 68-88.

[7] cf. TRF1 (1004000-23.2017.4.01.3700), TRF2 (0013160-30.2017.4.02.5101), TRF3 (0025363-51.2010.4.03.6100) e TRF4 (5002821-50.2018.4.04.7003, 5011436-76.2016.4.04.7107 e 5012390-25.2016.4.04.7107).

[8] Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado.

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O exame dos repasses públicos ao terceiro setor é, sem dúvida, uma das competências mais relevantes dos Tribunais de Contas. No caso do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (TCE-SP), a importância da tarefa pode ser medida pelos vultosos montantes envolvidos. Segundo dados do Painel do Terceiro Setor, disponibilizado no site oficial da Corte de Contas Paulista, estado e municípios transferiram, em 2023, nada menos que R$ 40,8 bilhões às entidades privadas sem fins lucrativos.

Naturalmente, tamanha quantidade de recursos exige do controle externo não apenas uma atuação diligente como também punição exemplar àquelas organizações que aplicam incorretamente as verbas públicas recebidas.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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O aumento da produtividade é um dos grandes desafios do Tribunal Regional Federal da 2ª Região em 2024. Para enfrentá-lo, uma série de medidas administrativas foi gestada ao longo de 2023 para proporcionar às primeira e segunda instâncias os meios necessários para alcançar esse objetivo.

Em 2022, a 2ª Região da Justiça Federal recebeu 390 mil novos casos e decidiu 458 mil processos. Fechou aquele ano com pouco mais de um milhão de processos sem julgamento final, de acordo com dados da corte. Já em 2023 foram distribuídas 486 mil novas ações, aumento de 25% em relação ao ano anterior. Juízes e desembargadores ultrapassaram as 500 mil decisões, enquanto o acervo manteve-se estável.

Um dos motivos para o aumento da produtividade foi a ampliação do quadro de desembargadores da corte, autorizada pela Lei 14.253/2021. O número de assentos no TRF-2 passou de 27 para 35 — dois deles ainda estavam vagos em março de 2024. Com as nomeações, o Órgão Especial ampliou de 14 para 18 o número de integrantes, concretizando a mudança no regimento interno aprovada em 2022.

“Percebemos que houve melhora em relação à produtividade, mas não aquela que ainda desejamos. Entendo que precisamos avançar um pouco mais. A perspectiva para 2024 é mais efetiva”, afirmou o presidente do TRF-2, desembargador Guilherme Calmon, em entrevista ao Anuário da Justiça. O magistrado inicia, em abril de 2024, o segundo ano à frente da 2ª Região da Justiça Federal.

A expectativa decorre das medidas administrativas adotadas em 2023, dentre as quais destaca a aprovação da Resolução TRF2-RSP-2023/00070, que resultou na instalação, em 8 de janeiro de 2024, de duas novas turmas e uma seção especializada exclusivas para apreciação de processos previdenciários e de assistência social.

O Direito Previdenciário é o ramo com maior demanda em toda a Justiça Federal, em todas as suas instâncias de julgamento, como mostra o DataJud, painel de estatísticas do Conselho Nacional de Justiça. Na 2ª Região, representou 41% dos novos processos em 2023. Ao todo, foram 318 mil demandas: 110 mil pedidos de auxílio por incapacidade e quase 99 mil pedidos de aposentadoria. O Direito Administrativo representou 20% da demanda, seguido pelo Direito Tributário, 18%.

A nova seção no TRF-2 atendeu também a uma recomendação da Corregedoria-Geral quanto à possibilidade de se alterar o regimento interno para redefinir a competência da 1ª Seção, então responsável pelo julgamento das ações previdenciárias, ao lado dos processos penais e de propriedade intelectual, a fim de garantir o direito à razoável duração do processo estabelecido pela Constituição Federal.

Dessa forma, a corte ganhou a 4ª Seção, composta das 9ª e 10ª Turmas, liberando a 1ª Seção, que é integrada pelas 1ª e 2ª Turmas, da competência para julgar temas sobre a previdência e assistência social.

As turmas recém-instaladas têm três integrantes, sendo um desembargador e dois juízes convocados. Os processos novos são automaticamente direcionados a esses órgãos. As ações previdenciárias e sobre assistência social, então distribuídas às 1ª e 2ª Turmas, podem ser encaminhadas às novas unidades se não tiverem sido incluídas em pauta.

“Existia, há algum tempo, uma visão de que, com o desenvolvimento do sistema de juizados especiais federais, a matéria previdenciária ficaria quase que exclusivamente neles. Isso não se confirmou. Ao contrário, não só temos uma demanda muito grande nos juizados, como no sistema da Justiça Federal como um todo”, explicou o presidente Guilherme Calmon.

Em que pese a necessária adequação da estrutura judiciária para dar conta do crescente número de processos sobre previdência, uma solução efetiva depende de diálogo interinstitucional, defende o desembargador. Nesse sentido, Calmon destacou os esforços que têm sido feitos na esfera nacional, sob a liderança do CNJ, para envolver o Ministério da Previdência e o Instituto Nacional de Seguridade Social em iniciativas que levem à desjudicialização desses casos. “Temos uma pauta para conversarmos. Não dá para a Justiça Federal continuar servindo de uma agência avançada do INSS”, pontuou.

Além da ampliação da segunda instância, outras medidas administrativas têm sido adotadas para permitir à 2ª Região aumentar sua produtividade em 2024. A Corregedoria-Geral, comandada pela desembargadora Leticia De Santis Mello, investe na Campanha de Priorização de Processos Antigos no Primeiro Grau. O objetivo da iniciativa é incentivar o julgamento de processos incluídos na Meta 2 do CNJ, que tenham sido distribuídos até 31 de dezembro de 2015 aos juizados especiais federais e até a mesma data de 2008 nos demais casos.

O tribunal também tem usado inteligência artificial na gestão dos processos repetitivos que já tenham jurisprudência pacífica nos tribunais superiores. Trata-se do Projeto Inteligência, em desenvolvimento na Vice-presidência do TRF-2 e que, a partir de 2024, passa a funcionar também nas 3ª e 4ª Turmas Especializadas em Direito Tributário.

“Desde julho de 2023, conseguimos resultados positivos, superando a distribuição. A Vice-presidência vem trabalhando com bastante afinco, procurando sempre produzir minutas atualizadas e devidamente fundamentadas”, afirmou o vice-presidente do TRF-2, desembargador Aluisio Mendes, ao Anuário da Justiça.

As matérias que mais chegam para apreciação da Vice-presidência são justamente aquelas com maior volume nos órgãos fracionários do TRF-2, a exemplo da inclusão do ISS na base de cálculo do PIS/Cofins (Tema 118/ STF), da Gratificação de Desempenho de Atividade do Seguro Social (GDASS – Tema 983/STF) e fornecimento de medicamento de alto custo (Tema 6/STF).

“No exercício das atribuições da Vice-presidência nos deparamos com muitos temas que ainda precisam de pacificação. Inclusive, indicamos, através da elaboração de Grupos Representativos de Controvérsia, temas que, salvo melhor juízo, necessitam de padronização”, afirmou Mendes.

Também está em andamento na corte o projeto Inovagesta. A iniciativa encerrou 2023 presente em quatro gabinetes: dois especializados em matéria tributária e os demais em Direito Penal e Administrativo. Entre as funcionalidades que a ferramenta oferece, chama a atenção a que permite identificar os processos há mais tempo sem julgamento. A meta para 2024 é expandir o uso do programa para mais órgãos do tribunal.

A declaração de constitucionalidade, pelo Supremo Tribunal Federal, da criação da figura do juiz das garantias também vai repercutir no TRF-2 em 2024. Um grupo de trabalho foi instituído pela corte para estudar a melhor forma de implementar esse novo instituto, agora previsto no Código de Processo Penal. Estimativas iniciais da corte indicam a necessidade de concurso público para a seleção de pelo menos 80 novos juízes federais para assumir a nova atribuição. Em 2023, o Órgão Especial aprovou a abertura do XVIII Concurso Público para a seleção de novos juízes. O último concurso registrou 5.042 inscritos.

Outra pauta que deve repercutir em 2024 diz respeito ao direito à posse. Por determinação do STF, o TRF-2 criou a Comissão de Soluções de Conflitos Fundiários para mediar disputas de interesses coletivos, envolvendo ocupações em áreas rurais e urbanas, para prevenir confrontos no cumprimento de mandados de reintegração de posse ou despejo. Presidida pelo desembargador Ricardo Perlingeiro, a comissão percorreu os estados do Rio e do Espírito Santo ao longo de 2023 e instaurou 12 incidentes a serem tratados pela via consensual – o que deve ocorrer em 2024.

O tema subtração internacional de crianças também ganhou atenção especial. Segundo estimativas divulgadas pelo presidente da corte, que coordena a Rede de Juízes de Enlace no Brasil, há cerca de 250 casos em tramitação na Justiça Federal. Em 2023, o tribunal lançou no seu portal uma página com informações e links para serviços que podem ser acionados nesses casos. A iniciativa despertou o interesse da Autoridade Central Federal, vinculada ao Ministério da Justiça e Segurança Pública, que pediu a atuação de profissionais em alguns casos fora da 2ª Região.

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O maior gargalo da Justiça brasileira começou a ser superado. Um esforço concentrado poderá resultar na extinção de centenas de milhares de processos de execução fiscal na Justiça Federal, a grande vilã do sistema de Justiça, pois custam aos cofres públicos mais do que o montante que se busca arrecadar e degradam as estatísticas do Judiciário.

Uma portaria conjunta assinada pelo Conselho Nacional de Justiça, pelo Conselho da Justiça Federal, pelos Tribunais Regionais Federais, pela Advocacia-Geral da União e pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional auxiliará na identificação de execuções fiscais que podem ser extintas, diminuindo bastante o acervo dos tribunais.

 

Um outro passo para resolver o problema foi dado pelo CNJ em sua 1ª Sessão Ordinária de 2024, realizada em fevereiro: por unanimidade dos conselheiros, foram aprovadas regras para extinção das execuções fiscais com valor de até R$ 10 mil sem movimentação útil há mais de um ano, desde que não tenham sido encontrados bens penhoráveis, citado ou não o executado. Um volume estimado, segundo pesquisa do próprio órgão, em 52% do total que atravanca o sistema.

As execuções fiscais correspondem a 30% do acervo da Justiça Federal (são mais de 3,5 milhões de processos de cobranças fiscais pendentes, segundo o DataJud). Ainda segundo o DataJud, desse total, 690 mil processos, o equivalente a 19% de todas as execuções fiscais, aguardam julgamento há mais de 15 anos. Levantamentos preliminares apontam que a portaria conjunta poderá agilizar a extinção de, ao menos, 400 mil execuções fiscais, o que resultará em melhor fluxo de trabalho nas varas federais.

É um pacto de dez atores para implementar três grandes estratégias. A primeira é a de trocar dados: solicitar a distinção de processos em que a inscrição já está paga ou extinta por algum motivo.

O segundo eixo, que depende essencialmente do Poder Judiciário, é o de criação de gestão de processos suspensos. A ideia é pegar os processos que não têm viabilidade agora e os parcelados ou transacionados, e colocar em uma central de gestão. Assim, um juiz que tem 20 mil processos parados vai lidar só com dois mil que efetivamente andam. A ideia é que exista uma central por TRF e que essas centrais concentrem essa massa volumosa de processos que não andam por algum motivo.

O terceiro eixo é o desafio de identificar, dentro dessas pilhas de processos, aqueles que de fato interessam. A extinção das execuções fiscais sem perspectivas de recuperação de crédito (ou antieconômicas) é uma das bandeiras da gestão do ministro Luís Roberto Barroso à frente do CNJ.

“O maior gargalo da Justiça brasileira talvez esteja nas execuções fiscais. Boa parte das execuções tem um destino ingrato, já que não chega a lugar nenhum. As estatísticas indicam que menos de 2% das execuções fiscais efetivamente corresponde à arrecadação do que é demandado, e mesmo assim mobilizam o aparelho judiciário”, afirmou o ministro em dezembro de 2023 ao firmar acordo entre o CNJ e o TJ da Bahia.

É na Justiça Estadual mesmo que se encontra o grande gargalo das execuções fiscais, pois dos cerca de 27 milhões destes processos em tramitação, 23 milhões são de competência da Justiça Estadual.

Segundo informado pelo jornal Valor Econômico, o presidente do CNJ também negocia com o Ministério da Fazenda para que as ações cujo valor de cobrança esteja abaixo de R$ 20 mil sejam sumariamente extintas, enquanto os processos envolvendo cifras entre R$ 20 mil e R$ 1 milhão sejam arquivados – com a possibilidade de desarquivamento em caso de fatos novos, como localização de bens ou mesmo do devedor. Já nos casos acima de R$ 1 milhão, será feito um “pente-fino” para avaliar se ainda há bens ou patrimônio disponível do devedor.

Os acordos estão ocorrendo com outros tribunais e estabelecem o arquivamento de execuções fiscais abaixo de um valor mínimo a arrecadar, de maneira que execuções fiscais que custam aos cofres públicos mais do que estão buscando satisfazer sequer tramitem no Poder Judiciário. A intenção é replicar a iniciativa em vários estados e municípios da Federação para dar uma baixa significativa no estoque de processos.

Em dezembro, o Supremo abriu importante caminho nessa frente, decidindo que execuções municipais de baixo valor podem ser extintas pelo Judiciário por falta de interesse de agir (RE 1.355.208 – Tema 1.1.84 de Repercussão Geral). Os ministros definiram ainda que o ajuizamento de uma execução fiscal depende antes da tentativa de conciliação, de solução administrativa ou do protesto do título, salvo por motivo de eficiência administrativa, comprovando-se a inadequação da medida.

Para o juiz do TJ-SP e processualista civil Fernando Gajardoni, foi uma importante e correta decisão, que reforça a tendência de ver o Poder Judiciário como último recurso. Com a decisão, fica prejudicada a Súmula 452 do STJ, que diz: “A extinção das ações de pequeno valor é faculdade da Administração Federal, vedada a atuação judicial de ofício”.

No julgamento do STF, Barroso levou uma pesquisa do CNJ que apresentou a média de valores dessas execuções, utilizando como base o valor da causa no momento do ajuizamento. O CNJ identificou que em quase 50% das ações de execução fiscal não se consegue sequer citar o réu, ou seja, comunicá-lo formalmente de que ele está sendo alvo de um processo judicial. Nos casos em que isso é possível, a outra dificuldade é localizar os bens do patrimônio do devedor. Com isso, as ações acabam ficando paralisadas.

Ainda de acordo com o CNJ, uma única ação de execução fiscal custa R$ 30 mil ao erário público e recupera menos de 2% do valor demandado. Já o protesto tem custo menor e recupera mais de 20%. Daí a ideia de extinguir as ações cuja cobrança seja inferior a R$ 20 mil.

A União, representada pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, é a principal litigante das ações de execução fiscal na Justiça Federal, com quase quatro milhões de processos em tramitação, onde cobra os débitos inscritos na Dívida Ativa. Segundo o CNJ, os conselhos profissionais – cujo principal intuito é registrar, fiscalizar e disciplinar as profissões regulamentadas – são o segundo maior litigante em processos de execução fiscal na Justiça Federal, respondendo por 28% dos casos que tramitaram entre 2015 e 2019, ficando atrás apenas da União, com 44% dos casos.

Desde 2016, por meio da Resolução 396, a PGFN ajuíza somente execuções fiscais consideradas viáveis. Mas isso não é comum nos estados, nos municípios e nos conselhos de representação. Além disso, a transação tributária, que permite que devedores façam acordos para quitar os débitos, passou a valer a partir da Medida Provisória 889/2019, que posteriormente foi convertida na Lei 13.988/2020. Existem dois tipos: o mais frequente são as transações por adesão e as transações individuais, quando o devedor que procura a PGFN e propõe o acordo. Nesses casos, quanto maior a robustez do inadimplente, menor é o desconto.

Em entrevista à revista eletrônica Consultor Jurídico, o procurador-geral adjunto de gestão de dívida ativa da União e do FGTS, João Henrique Chaufaille Grognet, disse que em dois milhões de acordos foram transacionados R$ 515 bilhões. “De fato, a transação hoje é a política pública mais eficaz e efetiva em termos de número de acordos para evitar o litígio dentro e fora do Judiciário”, disse. “Na PGFN, identificamos 1,4 milhão de execuções. Dessas, 437 mil podem ser extintas”, conta Daniel Saboia também da PGFN.

A diminuição na distribuição de novos casos nas varas de execução fiscal foi sentida na 3ª Região. Estatísticas da corte dão conta de que, em 2016, foram distribuídos 206 mil casos de execuções fiscais. A partir daí, notam-se os efeitos da resolução da PGFN, que produzem uma queda constante: 136 mil caos em 2017; 78 mil em 2018; 70 mil em 2022. Em 2023, registra-se um repique com mais de 90 mil. Sob a presidência da desembargadora federal Marisa Santos, algumas varas de execução fiscal, pela ociosidade, puderam até ser transformadas em varas de Juizados Especiais.

“Pelos estudos que fizemos, há uma tendência de redução de distribuição de ações no âmbito das execuções fiscais, porque a Fazenda está sendo mais seletiva. Havia uma expectativa de que conseguíssemos extinguir cerca de 300 mil processos com essas tratativas”, conta o juiz federal Paulo Arena, assessor da presidência do TRF-3.

Nem desembargadores nem advogados consultados pelo Anuário da Justiça sentiram ainda uma relevante diminuição nos processos. “A gente só vai sentir isso a partir do momento em que começar a acontecer com muita frequência no primeiro grau e isso impactar na nossa distribuição. A gente ainda não teve redução de distribuição de execuções”, explica o desembargador Carlos Delgado, que julga matéria tributária no TRF-3.

Um advogado reservadamente cita ainda entraves para a transação como a impossibilidade de redução do valor principal e, no âmbito federal, inexpressiva redução para contribuintes com maior capacidade de pagamento. Para ele, até o momento seu maior êxito tem sido possibilitar à União receber valores expressivos (em números absolutos) de contribuintes que, por dificuldades financeiras momentâneas, acabam podendo usufruir de relevantes reduções, especialmente em se tratando de créditos tributários mais antigos.

“A fórmula das transações extinguiu os diversos Refis que antes existiam. Ao invés de desonerar todos os contribuintes, por lei, agora existe um edital convocando os contribuintes que estiverem na situação A ou B para aderir à transação. Existe também a possibilidade de os contribuintes apresentarem propostas de transação, mas estas são aceitas raramente. Para avançar, seria necessário ampliar as possibilidades de transações”, diz Fernando Facury Scaff, advogado sócio do Silveira Athias e professor de direito financeiro da USP.

Luiz Gustavo Bichara, advogado sócio do Bichara Advogados, faz uma avaliação positiva das transações. “A transação tributária introduziu diversos benefícios para o Fisco e o contribuinte. O Fisco teve a oportunidade de recuperar tributos considerados irrecuperáveis ou de difícil recuperação em uma sistemática muito mais célere. Por outro lado, os contribuintes que possuíam dificuldades financeiras para pagar os seus impostos tiveram acesso a condições especiais que permitiram o pagamento dessa dívida sem comprometer a saúde financeira das suas empresas, conciliando perfeitamente ambos os interesses. Desde a regulamentação da transação tributária, o escritório conduziu a celebração de vários acordos relevantíssimos para o Fisco e seus clientes.” Ele, no entanto, diz que individualmente a medida não é suficiente para reduzir substancialmente o número de litígios.

“No meu ponto de vista, os fiscos não ajuízam apenas as execuções fiscais que entendem viáveis, pois no Poder Judiciário há inúmeras cobranças eivadas de ilegalidades e inconstitucionais, inclusive o ajuizamento de ações com o objetivo de cobrar créditos tributários prescritos e fulminados pelo instituto da decadência, violando preceitos de ordem pública. Por outro lado, é notável o impacto positivo, desde a promulgação da Lei 13.988/2020. O escritório atuou em alguns casos que resultaram em transação resolutiva de litígio relativo à cobrança de créditos da Fazenda Nacional. Sem dúvidas a medida foi muito favorável e ajudou muitos contribuintes a reduzirem o montante de suas dívidas com a União, de modo a fomentar o crescimento da economia e manutenção dos empregos”, comenta Angelo Paschoini, do Escritório Paschoini Advogados.

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