Autor: mkt-willer

A falta que faz uma lei geral de processo administrativo normativo

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Afirmar que grande parte das normas que regulam o dia a dia dos indivíduos e empresas é elaborada pela administração pública, e não pelo Legislativo, parece levantar pouca polêmica na atualidade. Esse quadro, por vezes nomeado como “deslegalização” ou de “crise da lei formal”, que animou intensos debates doutrinários desde os anos 1990 sobre a necessidade de rever os contornos dados ao princípio da legalidade, consolidou-se na prática da administração no Brasil em todos os níveis da federação.

No entanto, a produção de “atos normativos de interesse geral de agentes econômicos ou de usuários dos serviços prestados”, expressão utilizada pela Lei Geral das Agências Reguladoras, pela Lei de Liberdade Econômica e pelo regulamento da análise de impacto regulatório (AIR), não é isenta de questionamentos. Afinal, como conferir legitimidade democrática a normas de interesse geral elaboradas pela burocracia estatal, ou seja, por agentes públicos não eleitos?

Importância do processo administrativo normativo

Uma resposta usual a essa questão é qualificar o procedimento adotado para elaboração das normas pela administração. Esse procedimento pode ter várias etapas, que antecedem até mesmo a discussão de uma norma específica: informar aos administrados com antecedência quais temas serão objeto de discussão pela instituição; exigir, durante o processo de discussão de um tema específico, a elaboração de estudos que possam auxiliar na tomada de decisão administrativa e esclarecer os motivos que levaram a elaboração da norma destinada a tratar daquele tema com determinadas características; rever periodicamente os efeitos das normas previamente elaboradas, e alterá-las ou revoga-las, se for o caso; e estabelecer mecanismos para que cidadãos e agentes econômicos possam se manifestar e influenciar no conteúdo das normas que irão afetá-los.

Em outros termos, uma resposta é estabelecer regras claras para o procedimento administrativo normativo, entendido como o procedimento que regulamenta como normas administrativas são elaboradas, alteradas ou revogadas.

A fragmentação legal do procedimento administrativo normativo federal

Há uma série de instrumentos de “melhoria regulatória” que podem ser utilizados para enfrentar as questões anteriormente apontadas. A agenda regulatória permite aos agentes econômicos e usuários conhecerem antecipadamente quais temas serão objeto de discussão. A análise de impacto regulatório (AIR) confere racionalidade à tomada de decisão e dá transparência à opção adotada pelo órgão ou entidade, inclusive se for pela decisão de não elaborar uma norma. A avaliação de resultado regulatório (ARR) permite verificar se os impactos do ato normativo para a sociedade e agentes econômicos estão de acordo com os objetivos e premissas que levaram à elaboração da norma. Por fim, os diversos mecanismos de participação social – consulta pública, audiência pública, tomada de subsídios, dentre outros – conferem às partes afetadas pela norma a possibilidade de manifestação.

Contudo, a maior parte desses instrumentos é utilizada quase exclusivamente pelas agências reguladoras, particularmente em decorrência da Lei 13.848/2019. Lá estão previstas a obrigatoriedade de elaboração de agenda regulatória (artigo 21), de AIR (artigo 6º) e de consulta pública, nos casos de minutas de atos normativos (artigo 9º). Já outros órgãos e entidades federais, especialmente da administração direta, pouco adotam esses instrumentos.

A baixa disseminação desses mecanismos entre órgãos e entidades da administração não decorre da falta de previsão legal, mas sim da fragmentação dos dispositivos legais vigentes.

A Lei 9.874/1999 (Lei de Processo Administrativo) contempla mecanismos de participação, como consultas (artigo 31), audiências públicas (artigo 32) e outros procedimentos participativos (artigo 33). Também exige que os resultados desses processos sejam publicizados com a descrição do procedimento adotado (artigo 34).

A Lei 13.848/19 (Lei Geral das Agências Reguladoras) e a Lei 13.874/19 (Lei de Declaração de Liberdade Econômica) estabelecem aos órgãos e entes da Administração Pública federal, direta, indireta e fundacional, a obrigação de realização de AIR na produção de normas de “interesse geral de agentes econômicos ou de usuários dos serviços prestados”. A AIR, por sua vez, é regulamentada pelo Decreto 10.411/2020, que dispõe sobre os usos obrigatórios e facultativos desse e de outro instrumento que introduz ao ordenamento jurídico, a Avaliação de Resultado Regulatório (ARR).

Embora esses dispositivos atinjam toda administração pública federal, vários dos seus órgãos e entidades (Receita Federal, por exemplo) não realizam AIR sob a alegação de que as normas que editam não são “regulatórias”.

Recentemente, o Decreto 11.243/22 foi editado com o objetivo de regulamentar o Protocolo ao Acordo de Comércio e Cooperação Econômica com os Estados Unidos, cujo Anexo II estabeleceu um conjunto de boas práticas regulatórias que ambos os países se obrigaram a adotar. Uma das inovações deste decreto foi instituir a obrigação de elaboração de agendas regulatórias para todos os órgãos e entes da administração pública federal (artigo 6º). Antes da sua edição, agendas regulatórias eram exigidas apenas das agências reguladoras pela Lei Geral das Agências (artigos 17 e 18).

Também pode-se dizer que as normas que regem a realização de agendas regulatórias possuem efeitos restritos, já que os mesmos órgãos e entidades administração pública federal que não realizam AIR, por não se considerarem “reguladores”, também não se sentem obrigados, pelos mesmos motivos, a elaborar agendas regulatórias.

O Decreto 11.243/2022, ao alterar o regulamento da AIR, também introduziu a obrigatoriedade, para todos os órgãos e entidades da administração pública federal, da realização de consulta pública em normas precedidas de AIR, além da obrigação de uso obrigatório de mecanismo de participação social de livre escolha para as propostas de normas dispensadas de AIR em situações de baixo impacto, convergência com normas internacionais e atualização de normas obsoletas (artigo 9º-A, § 2º).

Essa obrigatoriedade, vigente desde 9 de junho de 2024, ainda é pouco conhecida da maioria dos órgãos e entidades reguladoras federais. Recentemente, o Decreto 12.002/2024, que estabelece normas para elaboração, redação, alteração e consolidação de atos normativos, estabeleceu que as consultas públicas realizadas para a produção de normas do Poder Executivo devem ser divulgadas pela plataforma “Participa + Brasil” (artigo 30). Um rápido exame dos mecanismos de participação anunciados nesta plataforma permite identificar que não são todos os órgãos e entidades que vêm realizando consultas públicas, talvez porque não se considerem “reguladores”, ou talvez por mero desconhecimento das novas obrigações instituídas pelo conjunto de normas acima mencionado.

Da urgente necessidade de um regime geral para o processo administrativo normativo

É inegável que necessitamos de normas que costurem essa verdadeira “colcha de retalhos” que são as leis e decretos que hoje dispõem sobre processo administrativo normativo no Brasil.

Esses fatos não são desconhecidos das autoridades públicas. A Casa Civil da Presidência da República coordena atualmente grupo de trabalho que prepara substitutivo ao Decreto nº 10.411/20, visando integrar melhor o uso de ferramentas de melhoria regulatória ao ciclo regulatório.

Tramita no Senado Federal o PL 2.481/2022, uma proposta de reforma da Lei de Processo Administrativo, que passa a prever e regulamentar o uso de ferramentas de melhoria regulatória – como AIR e ARR – na Lei 9.874/1999, além de integrá-los ao uso de mecanismos de participação social. Esse projeto também prevê a possibilidade de invalidação do ato administrativo em caso de descumprimento das regras procedimentais (artigo 50-B, §3º), dispositivo inexistente na legislação atualmente vigente.

Independentemente do caminho que a reforma venha a tomar – se será instituída por decreto ou por lei – alguns cuidados precisarão ser tomados para quebrarmos a lógica de fragmentação normativa acima mencionada.

Diretrizes para a elaboração de normas gerais de processo administrativo normativo

É preciso que as novas normas gerais de processo administrativo normativo sejam realmente gerais, ou seja, aplicáveis a todos os órgãos e entidades da administração pública federal indistintamente. Como um de nós já teve a oportunidade de manifestar neste evento aqui, talvez seja necessário que os novos instrumentos legais troquem expressões como “análise de impacto regulatório, “avaliação de resultado regulatório” e “agenda regulatória” por “análise de impacto normativo”, “avaliação de resultado normativo’ e “agenda normativa”. Se isso for o preço a se pagar para avançarmos no uso indiscriminado de boas práticas “regulatórias” por todos os órgãos e entidades da administração pública federal, que assim o façamos.

Um outro cuidado que o novo estatuto legal de processo administrativo normativo deve ter é o de integrar os mecanismos de participação social em todas as suas fases. A legislação atualmente estabelece ritos e exigências de transparência ativa apenas para consultas públicas que têm por propósito discutir minutas de atos normativos. Essa modalidade de mecanismo de participação social, como um de nós já se manifestou anteriormente nesta coluna, é talvez a que se revele menos efetiva para alterar o resultado das políticas regulatórias. Mecanismos de participação “fazem mais diferença” quando ocorrem em fases mais iniciais do ciclo regulatório, quando ainda se discute a natureza do problema regulatório de forma ampla.

Os dispositivos legais hoje vigentes são tímidos a esse respeito. Não há normas que prevejam o uso, ainda que facultativo, de mecanismos de participação social na construção de agendas regulatórias ou até mesmo para a discussão de problemas regulatórios amplos. Embora alguns órgãos e entidades reguladoras já o pratiquem, há muitas incertezas sobre quais boas práticas (e.g. exigências de transparência ativa) deverão ser adotadas para conduzir esses mecanismos de participação. É certo que o Decreto 10.411/2020 trata, en passant, da realização (facultativa) de mecanismos e participação na construção de AIRs (artigo 9º). Trata-se, no entanto, de mera previsão da faculdade de uso de mecanismos de participação nessa fase, sem que sejam oferecidos parâmetros para a sua realização.

Quanto ao uso da participação social para a discussão de minutas normativas, a solução dada pelo Decreto 10.411/2020 é insatisfatória, já que, como visto, estabelece a obrigatoriedade de consulta pública apenas para normas precedidas de AIR e a obrigatoriedade de mecanismos de participação de livre escolha para alguns poucos casos remanescentes (artigo 9ºA, § 2º do Decreto 10.411/2020). Trata-se de solução insuficiente, já que o uso de AIR é exceção, e não a regra, da atividade normativa da Administração Pública federal brasileira.

É possível argumentar que a legislação atualmente vigente não fecha as portas para a participação. De fato, há previsões genéricas que permitem a adoção de diferentes instrumentos. Ademais, a ausência de fixação de procedimentos gerais e detalhados pode ser interpretada como um reconhecimento da diversidade de capacidades institucionais da administração pública.

Essas considerações não afastam a necessidade de instituição de normas gerais de processo administrativo normativo federal. Uma reforma se mostra urgente para uniformizar e dar maior clareza aos procedimentos, superando a fragmentação existente. Ela deve alcançar todos os administradores públicos federais que editam normas, e não apenas aqueles que se percebem como reguladores. Por fim, o novo regime de processo normativo administrativo deve estimular o uso de mecanismos de participação social em todas as fases do ciclo de produção de normas, integrando-os às demais ferramentas de melhoria regulatória.

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‘Conciliação e mediação sempre serão vantajosas, mesmo no fim do processo’, diz ministra

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A conciliação e a mediação, enquanto formas de resolução de conflitos, sempre serão vantajosas, mesmo que ocorram ao final do processo, ou até quando ele já estiver nos tribunais superiores. Elas sempre produzirão efeitos, se não materiais, ao menos emocionais e de pacificação.

Essa ideia é defendida pela ministra Nancy Andrighi, do Superior Tribunal de Justiça. Com 49 anos de carreira e formação específica na matéria — fez mestrado em Mediação pelo Institut Universitaire Kurt Bösch, da Suíça, em sua sede argentina, em 2011 —, a magistrada é a coordenadora do recém-criado Centro Judiciário de Solução de Conflitos (Cesjusc).

O local, que será inaugurado no próximo dia 22 pelo STJ, sediará procedimentos para derrubar ou ao menos amenizar a barreira construída entre as partes de uma ação judicial, que dificilmente se reconciliarão frente a uma condenação. Um dos objetivos do Cejusc é economizar tempo e recursos, até porque o processo raramente termina em uma decisão do STJ — há ainda a fase de execução ou de cumprimento da sentença.

Foi nesse espaço que a ministra recebeu a revista eletrônica Consultor Jurídico para uma entrevista. Ela gostou de ver a disposição dos móveis e o efeito criado pelas cores das paredes, pelas plantas e por um pote com doces colocado logo na entrada. É um ambiente que contrasta com o formalismo próprio e necessário do Poder Judiciário, e que é importante para desarmar os espíritos.

A diferença entre a conciliação e a mediação, esclarece a magistrada, é o grau de interferência do terceiro imparcial. No primeiro caso, ele interfere mais e sugere soluções. No segundo, estimula o diálogo e a autocomposição. Em ambos, o objetivo é unir as partes e reatar os laços, quaisquer que sejam, que tenham sido rompidos por causa do processo.

“Penso que a conciliação e a mediação sempre serão vantajosas, ainda que elas ocorram lá na execução da sentença. Elas sempre produzirão efeitos — se não materiais, efeitos emocionais e em matéria de paz”, defendeu Nancy Andrighi.

Rafael Luz/STJ

Leia a seguir a entrevista:

ConJur — Por que fazer acordo quando o caso já está no STJ? Às vezes as partes estão há anos esperando uma solução…
Nancy Andrighi — Porque tanto a conciliação quanto a mediação visam manter os laços. Se eu vou até o final com um processo, eu vou criar, infelizmente, uma barreira entre o autor e o réu. E dificilmente eles vão reatar. Então o objetivo é unir as pessoas novamente e reatar esses laços que foram rompidos por causa do processo, por causa do conflito. Esse é o principal. Qual a consequência disso? Um mundo mais leve, um mundo que caminha muito mais para a paz, porque as pessoas eliminam aquele sentimento de ódio, de raiva, de tristeza por ter perdido a ação. Esse sentimento é que a gente procura diluir aqui. Essa é a primeira razão.

A segunda é porque nem sempre o processo termina aqui. Ainda existe uma fase de execução daquilo que foi determinado aqui. E, muitas vezes, a fase de execução é muito mais lenta, complexa e duradoura do que o próprio processo que deu o direito. Então nós cortamos caminho. A mediação e a conciliação são sementes individuais que nós lançamos para a própria paz mundial.

Eu vou dar um exemplo. Imagine que você leva sua camisa à lavanderia e lá eles queimam a manga. Quando você vai buscar, a funcionária diz que a culpa é do tecido da camisa. Aí você sai de lá irritadíssimo. Você chega em casa e se depara com um vazamento na cozinha. O bombeiro vem, arruma e diz que está tudo pronto, mas no dia seguinte o vazamento volta. O bombeiro volta e diz que a culpa é sua, porque sua torneira é muito antiga. E novamente você fica com o prejuízo.

ConJur — Isso é meio corriqueiro na vida das pessoas…
Nancy Andrighi — Eu estou dando exemplos do dia a dia. Aí no outro dia você está saindo com o seu carro, vem o vizinho e bate nele. Você sai do seu carro, puxa o revólver e dá um tiro nele. Essa foi a gota d’água. Aí no Tribunal do Júri vão dizer que você é uma pessoa muito nervosa, muito agressiva, você tem o potencial de continuar agredindo. Não é isso. É que, de tanto você ser massacrado, não atendido, vilipendiado nos seus direitos, você reage dessa forma tão inusitada e tão dramática. Esse é o caminho em que se vai para a agressão e para a própria guerra. O que nós queremos? Nós queremos o caminho de volta disso.

Se você tiver uma Justiça ágil ou um instituto dentro da própria Justiça, um lugar onde você possa conversar com essa pessoa sem entrar com a ação, esse pode ser o caminho. Às vezes você quer apenas que a pessoa reconheça o seu direito, mesmo que ela não tenha o dinheiro para pagar o seu carro. Que pelo menos peça desculpas e reconheça que causou um problema.

ConJur — Essa primeira etapa é, inclusive, incentivada pelo CPC de 2015…
Nancy Andrighi — Os juízes hoje acham que aquela audiência preliminar que nós temos no Código de Processo Civil é uma perda de tempo. Não é e nunca será. Se você faz essa audiência com muito amor e vontade de que as pessoas se conciliem, com muitas ideias para dar para essas pessoas, elas chegam a um acordo. Às vezes, o juiz que não é formado em mediação e conciliação não tem sequer ideias do que ele pode propor. Então precisa ser um técnico com muita habilidade para poder conduzir. Penso que a conciliação e a mediação sempre serão vantajosas, ainda que elas ocorram lá na execução da sentença. Elas sempre produzirão efeitos — se não materiais, efeitos emocionais e em matéria de paz.

ConJur — Qual é a característica que torna um acordo mais provável?
Nancy Andrighi — É a habilidade do conciliador ou do mediador. Eu digo que ser conciliador ou mediador não é só habilidade, não. Tem de ter dom. Tem de amar o que faz e, acima de tudo, amar o próximo, porque você está pensando em melhorar a vida daquelas duas pessoas em conflito que estão na sua frente. Então a sua realização pessoal, como mediador e como conciliador, é obter esse resultado. E, se não houver acordo, que os maus sentimentos fiquem bem amenizados. Eu acho isso fundamental.

Agora, entrando no Direito, família é um dos bons assuntos. Casos empresariais também. E de vizinhança. E posso dizer os que são mais difíceis para conciliação e mediação: quando são grandes empresas, por exemplo, de telecomunicações, bancos. Quando o caso envolve empresas familiares, a solução é muito mais fácil. Mas, insisto, não adianta dizer que é fácil fazer conciliação se o conciliador ou o mediador não tiver uma formação própria para isso. Não adianta que ele não tenha se preparado, que ele não tenha lido o processo com profundidade antes de chegar a essa mesa.

ConJur — Potencialmente, o Cejusc serve para qualquer processo ou qualquer classe processual?
Nancy Andrighi — Não dá para dizer. A vida é muito pródiga. Ela apresenta situações em que você nem imagina o que pode ser feito. E também porque pode-se fazer, dentro de um processo, uma mediação parcial de um determinado assunto e o outro não.

ConJur — Qual é a importância de o Cejusc ter um espaço físico próprio dentro do tribunal, como é o caso deste? Por que a mediação não será feita nos gabinetes?
Nancy Andrighi — Tanto a conciliação quanto a mediação exigem o desarmamento dos espíritos. Se eu estou numa sala extremamente severa, como são as salas do Poder Judiciário tradicional, com aquele desenho de mesa, aquele formalismo natural, que é necessário, isso não ocorre. Para se fazer mediação e conciliação, nós precisamos nos afastar desse modelo. É preciso uma mudança interna. É preciso ter as emoções controladas, abertas, cheias de compaixão para ouvir o outro. E, quando eu estava estudando isso, percebi que algumas coisas precisavam ser mudadas.

Por exemplo, é preciso ter plantas na sala. As plantas aliviam o nosso ambiente. É preciso ter o ambiente separado para que se possa separar os sentimentos, normalmente, de receio com os quais as pessoas chegam a uma sala de audiência. É preciso que esse receio se afaste e elas fiquem abertas a essa nova postura, que é mudar os sentimentos.

ConJur — A escolha de móveis e cores também tem a ver com isso?
Nancy Andrighi — Muitos anos atrás, eu fui estudar cromoterapia, porque a cor também faz muito bem para o espírito. Então tomei conhecimento de que a cor lilás, diferente do violeta, mas um lilás claro, ajudava muito o ser humano a abrir o seu coração, mudar o sentimento, fazer uma transmutação daquele comportamento que sempre teve para um outro que fosse ornado principalmente de compaixão, de um olhar de irmandade, de fraternidade, de se colocar no lugar do outro e, acima de tudo, dialogar. É para fazer as pessoas falarem o que elas estão sentindo, o que não pode nunca ser feito em uma audiência formal do Poder Judiciário. Lá seguimos regras muito rígidas. É por isso que aqui, nesta sala, nós pudemos pintar uma das paredes com essa cor de desarmamento do espírito. Temos cadeiras diferenciadas, não temos aquele formalismo, usamos cores.

ConJur — Vamos passar um pouco pelo rito que vai ser estabelecido aqui. Como vai ocorrer? O relator vai participar da mediação ou conciliação?
Nancy Andrighi — As partes podem ambas requerer ao relator que o processo venha para cá para ser feita a mediação. O relator também pode sugerir para as partes, mas aí terá de haver a concordância delas, senão não tem jeito. O relator pode tentar fazer a conciliação e mediação, mas não se aconselha quando ele não tiver os cursos especializados e as técnicas que são usadas aqui.

Quando o processo vem para cá, ele é distribuído. Nós temos várias áreas de aperfeiçoamento entre os próprios conciliadores e mediadores. Por exemplo, se é uma questão de família, vamos direcionar essa distribuição para o mediador que seja formado em família. Paralelamente a isso, estamos pensando em fazer um quadro de técnicos voluntários que possam nos ajudar.

Distribuído o caso para o conciliador, são feitas as intimações e marcadas as audiências. Nós sempre pedimos que o comparecimento seja pessoal, porque o olho no olho facilita muito o diálogo. Às vezes, as pessoas moram longe, não têm condição de vir. Então, nós temos os instrumentos adequados para fazer a participação via online.

ConJur — As partes vêm com advogado?
Nancy Andrighi — Sempre com o advogado. Aí, alcançado um acordo, é devolvido o processo para o ministro relator, ele homologa e está encerrado. É muito simples. O intuito do Cejusc é ser o mais simples possível.

ConJur — Quais são as experiências da senhora com os métodos alternativos de resolução de conflitos?
Nancy Andrighi — Eu estudo e trabalho com conciliação e mediação desde 1977, quando ninguém acreditava ainda. Eu era juíza no Rio Grande do Sul. Nós estávamos vários juízes morando numa mesma comarca, porque as comarcas das quais nós éramos titulares não tinham lugar para morar, então ficamos todos em Rio Grande. E à noite não tínhamos o que fazer nesse local. Começamos a nos reunir e pensar uma forma de receber as pessoas e conversar com elas sobre os conflitos da sociedade, porque o juiz de primeiro grau tem muito mais ligação com a população de onde está prestando a jurisdição. E essas pessoas, então, começaram a ser atendidas à noite.

Depois de fazer concurso de novo, para Brasília, eu pensei em trazer para cá essa experiência, então comecei a fazer esse trabalho na circunscrição de Taguatinga e Ceilândia, que na época era uma só. Estou completando neste ano 49 anos de magistratura. Imagine há 40 e tantos anos o que era você falar em conciliação quando só se pensava em processo, em seguir o rito direitinho. A minha comarca não tinha nem luz. Havia todo um envolvimento maior de nós, juízes, com a população. E aqui eu encontrei um campo muito fértil. Aqui as pessoas têm uma compaixão mais acentuada do que era no início lá no Rio Grande do Sul.

ConJur — Por quê?
Nancy Andrighi — O povo gaúcho é mais radical, talvez, em sua postura. Para abrir mão da sua posição, ele leva algum tempo. Então, era mais difícil. Aqui eu encontrei muito mais facilidade. Depois vieram os juizados, onde a gente dava prioridade para as conciliações. Durante muito tempo, as conciliações foram feitas à noite aqui no TJ-DF. A gente ocupava as salas de audiência depois que os juízes terminavam. E nesse ínterim eu sempre procurei estudar. Encontrei um curso de mediação, mas em nível de mestrado, que fiz na Argentina, onde a Universidade Kurt Bösch, da Suíça, que é uma das que sempre pregaram a necessária divulgação e o incentivo à conciliação, tem uma sede. Durante três anos eu fiz o mestrado, que me foi muito produtivo. Inclusive, nós aprendemos e treinamos mediação em sequestro de pessoas. Foi um curso extremamente produtivo, com um lado pragmático muito interessante.

E por que a sede é na Argentina? Porque é um dos países que prezam muito a conciliação prévia. Eles não têm o obstáculo constitucional que nós temos no acesso à Justiça. No Brasil, pela Constituição, ninguém pode criar nenhum obstáculo ao cidadão para que ele entre com uma ação. Lá é o oposto: nenhum cidadão pode se dirigir ao Judiciário sem antes passar por um dos escritórios que são específicos de mediação, fiscalizados pelo Ministério da Justiça, e os conciliadores e mediadores são treinados em curso oficial. Se você não levar uma certidão de um escritório desses, de que passou por lá e não houve possibilidade de conciliação, a sua petição inicial é recusada na distribuição ao Judiciário.

ConJur — A conciliação em situações de sequestro eu jamais imaginaria…
Nancy Andrighi — Não posso dizer que foi agradável. Nós ficamos juntos na fronteira — eles fizeram uma verdadeira fronteira na frente da casa onde estava acontecendo o sequestro — para que pudéssemos participar, ouvindo e vendo qual era o trabalho do mediador. É tão intenso o trabalho do mediador lá que eles participam na delegacia. E o mediador, naquela manhã onde aconteceu o sequestro, era um vereador, que também tinha dado algumas aulas para nós. O ânimo que eles têm e a confiança que eles têm nesses dois institutos (mediação e conciliação) é muito grande.

ConJur — Essa recepção à mediação e à conciliação, que foi maior no Distrito Federal do que no Rio Grande do Sul, foi alterada ao longo dos anos? Há uma evolução disso no Brasil?
Nancy Andrighi — Até um determinado tempo, vamos dizer, até 1990, não se falava em mediação. Só se falava em conciliação. A mediação entrou no Brasil por interferência do Direito norte-americano. Mesmo tendo a Argentina tão próxima, a mediação não entrava aqui. E daí veio aquela Justiça multiporta, todos aqueles outros modelos.

Uma outra questão é por que chamamos de “formas alternativas de solução de conflitos” e “formas adequadas de solução de conflitos”. Na verdade, no início, foi para ser alternativo, que é uma tradução do Direito americano. Acontece que aqui no Brasil nós tivemos, durante um tempo, uma vertente do Direito que trabalhava o chamado Direito alternativo, o Direito achado na rua. Era uma visão bem diferenciada do Direito. Para o Poder Judiciário, esse termo “Direito alternativo” ficou bem desgastado. Então, para que não unissem essa expressão alternativa, nós encontramos uma solução que foi chamar de adequada. Então, hoje, nós chamamos de “métodos adequados de solução de conflitos”.

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Reflexões sobre recursos repetitivos e fortalecimento da Justiça social

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Autoridades destacaram papel coletivo na construção de um Judiciário mais eficiente e sensível às demandas previdenciárias

A conferência “O julgamento de recursos repetitivos do STJ e sua importância no sistema previdenciário” marcou o encerramento do congresso Fluxos Procedimentais e os Desafios da Instrução Concentrada, na tarde de sexta-feira (11/4). Reunindo ministros do Superior Tribunal de Justiça (STJ) e autoridades da Justiça Federal da 3ª Região, o encontro refletiu sobre o papel social do Judiciário na construção de uma Justiça mais acessível para a população que depende da Previdência Social.

A mesa de encerramento foi conduzida pelo presidente do Tribunal Regional Federal da 3ª Região (TRF3), desembargador federal Carlos Muta, e teve como conferencistas os ministros do STJ, Sérgio Kukina e Paulo Sérgio Domingues. Também participaram o vice-presidente do TRF3, desembargador federal Johonsom di Salvo; a diretora da Escola de Magistrados da Justiça Federal da 3ª Região (EMAG), desembargadora federal Marisa Ferreira dos Santos; e a juíza federal Vânila Cardoso André de Moraes e o juiz federal Otávio Henrique Martins Port, ambos auxiliares da Corregedoria-Geral da Justiça Federal (CG).

Ao dar início à conferência, o presidente da mesa, desembargador federal Carlos Muta, celebrou a realização do congresso e destacou a importância do intercâmbio de ideias entre os diversos ramos da Justiça Federal. “É com imensa alegria que tivemos a oportunidade de realizar oficinas discutindo temas fundamentais para a nossa missão de prover jurisdição social, especialmente no campo da Previdência. Eventos como este fortalecem a Justiça Federal”, afirmou.

Ele também destacou o papel inovador da Justiça Federal, citando os centros de inteligência e a própria instrução concentrada como mecanismos de transformação. “A Justiça Federal hoje é inovação. Temos uma grande capacidade de inovar por meio dos centros de inteligência. A Instrução Concentrada é o início de um movimento — que ele se torne uma iniciativa concreta em toda a jurisdição, envolvendo outras discussões.”

Desafios previdenciários

Durante sua exposição, o ministro Sérgio Kukina destacou o crescimento da população idosa no Brasil e os desafios que isso impõe ao sistema da Previdência Social e à Justiça Federal. “O tema previdenciário é um campo muito sensível, que lida com a dignidade da pessoa humana. Não podemos virar as costas para aqueles que nos procuram. O modelo de recursos repetitivos nasceu para evitar que as mesmas questões sejam discutidas indefinidamente. Nossa missão é dar respostas com celeridade e segurança jurídica”, afirmou.

Na mesma linha, o ministro Paulo Sérgio Domingues refletiu sobre o papel social da magistratura diante da realidade brasileira. “Não estamos lidando com favores, mas com direitos. O magistrado que se compromete com o caso concreto busca a solução, mesmo que isso dê mais trabalho. Esperamos o dia em que o Estado resolva a maioria das demandas e que apenas o residual chegue à Justiça”, argumentou.

Observatório

Outro destaque do evento foi a apresentação do Observatório da Instrução Concentrada, anunciado pela juíza federal Vânila Cardoso André de Moraes. A iniciativa, que reúne magistrados(as), advogados(as), procuradores(as) e representantes de instituições envolvidas na aplicação da Recomendação CJF n. 1/2025, busca acompanhar, de forma colaborativa, os impactos da Instrução Concentrada e propor melhorias.

“Identificamos muitos temores em relação à Instrução Concentrada, especialmente quanto à sua aplicação nacional. Com o Observatório, queremos manter esse canal de união e cooperação para avaliar os resultados concretos e sugerir novos caminhos. O trabalho conjunto é o único caminho para transformar a realidade e garantir que a Justiça cumpra seu papel social”, explicou a juíza federal.

A desembargadora Marisa Ferreira dos Santos, que coordena o Observatório, também comemorou o encerramento do congresso e reforçou a importância de encontros como esse para o fortalecimento da atuação judicial e institucional. “A Instrução Concentrada é uma ponte entre a técnica e a sensibilidade social. Precisamos evoluir nesse caminho com diálogo e compromisso”, disse.

Evento

O congresso Fluxos Procedimentais em Temas Previdenciários e os Desafios da Instrução Concentrada aconteceu, em 10 e 11 de abril, no Tribunal Regional Federal da 3ª Região (TRF3), em São Paulo (SP).

Promovido pelo Centro de Estudos Judiciários do Conselho da Justiça Federal (CEJ/CJF), em parceria com o TRF3 e a EMAG e com apoio da Associação dos Juízes Federais do Brasil (AJUFE), o encontro pioneiro reuniu especialistas de todo o País para debater soluções que tornem a Justiça mais rápida, eficiente e próxima da população.

Fonte: CJF

Prisão cautelar não pode ser mantida apenas com fundamento na pena aplicada

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A Sexta Turma do Superior Tribunal de Justiça (STJ) revogou a prisão preventiva de um homem condenado em primeira instância, por entender que a fundamentação para a manutenção da prisão cautelar se baseou apenas na pena aplicada. Para o colegiado, restou caracterizado o constrangimento ilegal, o que justificou a revogação da medida.

O relator do caso, ministro Og Fernandes, explicou que a única fundamentação utilizada pelo juízo para manter a prisão cautelar foi a quantidade da pena aplicada: nove anos de reclusão. “Como se observa, na sentença condenatória, não há fundamentação concreta para a manutenção da segregação cautelar”, completou.

Tribunal de origem não pode acrescentar fundamento para suprir omissão

O ministro ressaltou que a decisão do magistrado nem sequer indicou que os motivos que levaram à decretação da prisão anteriormente persistiam a ponto de justificar a necessidade da manutenção no julgamento da apelação.

Og Fernandes destacou que a jurisprudência do STJ é no sentido de que o tribunal de origem não pode acrescentar fundamentos inexistentes ao julgar um habeas corpus para suprir omissão do juízo que manteve a prisão. Segundo apontou, o tribunal tentou legitimar indevidamente o ato coator.

Por fim, o ministro salientou que, em razão de o direito de recorrer em liberdade ter sido negado também aos demais corréus pelo mesmo motivo, eles tiveram suas prisões revogadas da mesma forma.

Leia o acórdão no RHC 212.836.

Fonte: STJ

Bens e direitos digitais, além da herança, são essenciais na reforma do Código Civil

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Bens e direitos digitais, além da herança deles, são essenciais na reforma do Código Civil. Foi isso o que afirmaram especialistas no assunto na última sexta-feira (11/4), no terceiro encontro da série “Reforma do Código Civil em Foco”, ocorrido na FGV do Rio de Janeiro. O anteprojeto da reforma do código foi apresentado em abril de 2024 por uma comissão de juristas criada pelo Senado.

O evento tem a coordenação do ministro Luis Felipe Salomão, vice-presidente do Superior Tribunal de Justiça, presidente da comissão de juristas para a reforma do Código Civil e coordenador da FGV Justiça.

Salomão afirmou que em breve deve ser constituída uma comissão especial para analisar o anteprojeto no Senado. A expectativa é que o texto possa ser votado pelo Senado e pela Câmara dos Deputados ainda em 2025.

“O Código Civil é a constituição do cidadão comum. Ele cuida do dia a dia, desde antes do nascimento da pessoa natural e da pessoa jurídica, passando pelo nascimento, pelos contratos que ela realiza, pelas empresas que ela constitui, pelas uniões que ela desenvolve, até a sua morte, e para além da morte também, com a sucessão. É a norma da cidadania”, apontou o ministro.

Herança digital

A ministra Nancy Andrighi, do Superior Tribunal de Justiça, lançou luz sobre um dos temas mais complexos e ainda pouco regulamentados do Direito Civil contemporâneo: a herança digital, que é regulada pelo anteprojeto do novo Código Civil.

Falando remotamente, a magistrada compartilhou reflexões sobre os desafios jurídicos que emergem com o advento da era digital — especialmente no contexto de inventários e sucessões.

“O falecido não deixa senha, não nomeia administrador. E nós, juízes, temos o dever de entregar todos os bens aos herdeiros. Mas e quando esses bens são digitais, intangíveis e, por vezes, carregam segredos que podem causar dor?”, provocou Nancy.

Nova categoria de bens

A ministra destacou a ausência de uma legislação específica que trate dos bens digitais no Código Civil, no Marco Civil da Internet ou em outras normas vigentes. Ela defendeu que a era digital não só ampliou o espectro dos direitos da personalidade como também introduziu uma nova categoria de bens jurídicos — os bens digitais.

Esses bens, segundo ela, podem ser classificados como patrimoniais, com valor econômico mensurável (como criptomoedas ou arquivos valiosos); existenciais, ligados a direitos da personalidade (como diários, mensagens, fotos íntimas); e híbridos, com aspectos patrimoniais e existenciais simultâneos.

Andrighi foi além: propôs uma classificação quanto à transmissibilidade, dividindo os bens digitais em transmissíveis (que podem ser herdados) e intransmissíveis (que não devem ser repassados aos herdeiros por envolverem aspectos íntimos ou cláusulas contratuais de sigilo).

A ministra compartilhou dilemas concretos enfrentados por juízes em inventários digitais. “Cartas de amor a amantes desconhecidos, revelações sobre doenças, contratos sigilosos. Será que o falecido gostaria que isso fosse entregue à família?”, questionou.

Ela apontou que, por força do princípio da saisine — que assegura aos herdeiros o direito a todos os bens deixados pelo falecido — o juiz se vê diante de uma contradição: como cumprir esse princípio se parte da herança pode causar dor, humilhação ou violar a intimidade de terceiros?

Inventariante digital

Para lidar com a complexidade dos bens digitais, Andrighi sugeriu a criação de um incidente processual específico, denominado “incidente de identificação, classificação e avaliação dos bens digitais pós-morte”. Esse incidente, tramitaria de forma apensada ao inventário principal e permitiria, segundo ela, que os bens físicos e tradicionais fossem partilhados normalmente, enquanto os digitais passariam por análise própria.

Para isso, ela propõe a nomeação de uma nova figura técnica: o inventariante digital, que atuaria como perito judicial com acesso autorizado ao conteúdo digital do falecido. Esse profissional seria o responsável por elaborar um relatório minucioso sobre o que foi encontrado no ambiente virtual, permitindo ao juiz decidir, com mais segurança, o que deve ou não ser transmitido aos herdeiros.

Desafios contemporâneos

A desembargadora Jaqueline Montenegro, do Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro, destacou a distância crescente entre a legislação civil em vigor e a realidade da sociedade contemporânea.

“Temos hoje um código que nasceu velho”, afirmou a magistrada, referindo-se à atual legislação civil, escrita na década de 1970 e promulgada apenas em 2002. Para ela, o Código já não oferece respostas adequadas às novas demandas sociais, tecnológicas e identitárias, resultando em insegurança jurídica e desafios práticos para juízes e operadores do Direito.

Jaqueline destacou que as transformações sociais — do empoderamento feminino às novas configurações familiares — exigem uma revisão profunda da legislação civil. Segundo ela, o Código Civil atual foi elaborado sob premissas ultrapassadas, como o casamento indissolúvel e a figura de uma mulher sem autonomia econômica. “Não somos mais a mulher do código de 2002”, pontuou.

Entre os pontos positivos da proposta de reforma do Código Civil analisada no evento, a desembargadora ressaltou o fortalecimento da autonomia da vontade no Direito Sucessório, a desburocratização dos procedimentos de família e o reconhecimento da capacidade civil de pessoas com deficiência. Ela também apontou avanços na regulação da reprodução assistida e nas questões envolvendo direitos digitais — embora tenha reconhecido que esses ainda trazem muitas “perplexidades”.

Direitos digitais

Para Jaqueline, é preciso distinguir, por exemplo, os direitos digitais existenciais — como perfis em redes sociais — dos patrimoniais, como contas monetizadas e criptomoedas, que hoje compõem o espólio de muitos cidadãos. “Estamos diante de uma nova realidade que o código antigo não prevê. Precisamos urgentemente estabelecer regras claras para o mundo digital pós-morte”, defendeu.

Apesar dos avanços apontados, a desembargadora reconheceu que há lacunas importantes no texto em discussão, como a ausência de um tratamento mais profundo para questões de gênero, famílias plurais e uniões poliafetivas. “A questão do poliafeto precisa ser enfrentada. Essa é uma realidade. Tirando a pauta de valores daqui ou de acolá, ela está posta”, declarou.

A magistrada destacou ainda o papel de juristas que se dedicam à reforma legal como uma forma de doação à sociedade. Ela concluiu afirmando que uma reforma ideal deve integrar valores constitucionais aos princípios clássicos do Direito Civil: eticidade, socialidade e operabilidade.

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Projeto altera regra para liberação simplificada de recursos para herdeiros

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O Projeto de Lei 4402/24 limita a 40 salários mínimos (atualmente R$ 60.720) o valor máximo existente em cadernetas de poupança e em fundos de investimento que poderá ser liberado a herdeiros sem necessidade de inventário ou arrolamento.

O texto em análise na Câmara dos Deputados altera a Lei 6.858/80, que trata do pagamento, aos dependentes ou sucessores, de valores não recebidos em vida pelo titular. Essa norma procura facilitar a liberação de pequenos valores.

“A lei tem como critério um indexador [OTN] que não mais existe”, explica o autor da proposta, deputado Celso Russomanno (Republicanos-SP). “Isso cria um problema de interpretação para a atualização do valor máximo permitido”, acrescentou.

Próximos passos
O projeto tramita em caráter conclusivo e será analisado pelas comissões de Finanças e Tributação; e de Constituição e Justiça e de Cidadania. Para virar lei, terá de ser aprovado pela Câmara e pelo Senado.

Fonte: Câmara dos Deputados

Comissão apresenta proposta que cria o Código Brasileiro de Inclusão reunindo leis sobre pessoas com deficiência

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A Comissão de Defesa dos Direitos das Pessoas com Deficiência da Câmara dos Deputados apresentou proposta que cria o Código Brasileiro de Inclusão (CBI). O código vai reunir o conteúdo das leis relacionadas aos direitos das pessoas com deficiência.

O presidente da comissão, deputado Duarte Jr. (PSB-MA), explicou que, além das leis, o código reunirá o conteúdo de mais de 200 normas sobre o tema, por meio de um índice claro e lógico, para que as pessoas possam conhecer mais sobre seus direitos.

“Esta proposta vai elevar o patamar dos direitos das pessoas com deficiência e dar maior força jurídica para que todos compreendam que a pessoa com deficiência é digna de ter um diagnóstico precoce, de ter acesso à saúde e à educação de qualidade, que de fato a inclua e a prepare para o mercado de trabalho”, disse o deputado.

Apresentada ao Congresso Nacional nesta semana, a proposta vai tramitar como Projeto de Lei 1584/25. Na Câmara, o texto será analisado por um grupo de trabalho e pela Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania (CCJ) e, em seguida, será apreciado pelo Plenário.

Duarte Jr. informou que, durante a análise da proposta, serão realizadas audiências públicas em todas as capitais e haverá canais para participação da sociedade civil.

União de esforços
Os deputados Pedro Campos (PSB-PE) e Greyce Elias (Avante-MG) ressaltaram que a luta pelos direitos das pessoas com deficiência é apartidária. Segundo eles, um importante passo para a inclusão social é reduzir a fragmentação das normas e unificar as iniciativas dentro do Parlamento.

“O movimento dos direitos das pessoas com deficiência avançou unido, sendo inclusivo, e o recado que esta comissão passa para toda a sociedade é que nós queremos seguir avançando juntos”, afirmou Campos.

“Esta consolidação vai dar a oportunidade de toda a família atípica conhecer seus direitos e fazer com que eles sejam respeitados”, frisou Greyce.

Vinicius Loures/Câmara dos Deputados
Coletiva de Imprensa - Apresentação do Código Brasileiro da Inclusão. Senadora, Damares Alves (REPUBLICANOS - DF)
Ato de lançamento do Código Brasileiro de Inclusão, no Salão Verde da Câmara

Acessibilidade
Para a senadora Damares Alves (Republicanos-DF), que preside a Comissão de Direitos Humanos e Legislação Participativa do Senado, a iniciativa vai tornar a legislação mais acessível, uma vez que as normas, antes fragmentadas, agora estarão compiladas em um código.

“Consolidar tudo isso no único instrumento vai ajudar na busca da garantia dos direitos da pessoa com deficiência. Isso era um sonho do segmento que agora se transforma no texto inicial e, com certeza, é uma grande entrega do Parlamento”, disse.

Na mesma linha, falou a representante do Conselho Nacional dos Direitos da Pessoa com Deficiência (Conade), Marília Cecília. “Também sou advogada e entendo essa dificuldade de você ir atrás de todas as legislações que envolvam os direitos da pessoa com deficiência. Essa iniciativa é um marco histórico e vai facilitar muito o acesso aos direitos”, reforçou.

Fonte: Câmara dos Deputados

BC lança consulta pública para dar tratamento contábil mais uniforme aos ativos e passivos de ações de sustentabilidade

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O Banco Central (BC) promove consulta pública para conferir tratamento contábil mais uniforme para ativos e passivos decorrentes de ações de sustentabilidade, aumentando a transparência, a clareza e a comparabilidade das informações nas demonstrações financeiras elaboradas pelas instituições financeiras e demais instituições autorizadas a funcionar pela autarquia.
Está sendo proposta alteração na Resolução BCB nº 2, de 12 de agosto de 2020, a fim de exigir a inclusão do ativo e do passivo de sustentabilidade no rol de elementos patrimoniais mínimos a serem evidenciados no balanço patrimonial. Na regulamentação vigente do Conselho Monetário Nacional (CMN) e do BC, não há tratamento contábil específico para esses elementos patrimoniais, que são contabilizadas segundo as regras gerais aplicáveis a ativos adquiridos para revenda futura e para provisões passivas. 
Dentre outros elementos, as minutas estabelecem:
  • o conceito de ativo e passivo de sustentabilidade;
  • a classificação do ativo de sustentabilidade decorrente da intenção de uso pela instituição;
  • a mensuração do ativo de sustentabilidade atrelada ao modelo de negócio da instituição;
  • a mensuração do passivo de sustentabilidade atrelada a ativos de sustentabilidade reconhecidos no balanço patrimonial das instituições.
“As propostas também estabelecem informações a serem divulgadas em notas explicativas, de modo a permitir que o usuário das informações contábeis identifique, de forma clara e objetiva, informações que permitam um julgamento adequado sobre a política contábil da instituição em relação a esses itens, bem como seus impactos sobre a situação econômico-financeira da instituição”, destaca Maria Camila Baigorri, do Departamento de Regulação (Denor) do BC.
Os critérios contábeis previstos nas propostas de resolução para os ativos e passivos de sustentabilidade têm como base os estabelecidos na orientação OCPC 10 – Créditos de Carbono (tCO2e), Permissões de Emissão (allowances) e Crédito de Descarbonização (CBIO), divulgada em 16 de dezembro de 2024 pelo Comitê de Pronunciamentos Contábeis (CPC), adaptados às especificidades das instituições financeiras e demais instituições autorizadas a funcionar pelo BC.
Critérios contábeis
O ativo de sustentabilidade deve ser reconhecido inicialmente pelo custo, de aquisição ou de originação, e ser classificado nas categorias para negociação ou para aposentação, de acordo com o modelo de negócios da instituição.
Os ativos de sustentabilidade para aposentação são aqueles que a instituição pretende  utilizar para liquidar um passivo de sustentabilidade. Já os classificados para negociação são aqueles que a instituição pretende destinar à venda futura e à geração de lucros com base nas variações dos seus preços no mercado.
A mensuração subsequente depende da classificação do ativo de sustentabilidade e da sua origem:
  • os ativos de sustentabilidade classificados na categoria aposentação devem ser mensurados pelo custo líquido de eventuais perdas por redução ao valor recuperável;
  • os ativos de sustentabilidade classificados na categoria negociação que foram originados ou recebidos pela instituição devem ser mensurados pelo menor valor entre o custo e o valor justo, líquido de despesas de vendas; e
  • os ativos de sustentabilidade classificados na categoria negociação que foram adquiridos pela instituição devem ser mensurados pelo valor justo líquido de despesas de venda.
O critério de mensuração aplicável ao passivo de sustentabilidade dependerá do fato de a instituição possuir ou não créditos ambientais para cumpri-la. A parcela do passivo de sustentabilidade para a qual a instituição tenha ativos de sustentabilidade (parcela coberta) deve ser mensurada pelo valor contábil do ativo, enquanto a parcela descoberta deve ser mensurada pela melhor estimativa da saída de recursos para liquidar a obrigação presente.
No que tange à baixa, os ativos de sustentabilidade destinados à negociação serão baixados por ocasião da venda; e os ativos de sustentabilidade destinados à aposentação, em contrapartida aos passivos a eles relacionados, por ocasião do cumprimento da obrigação assumida relacionada à sustentabilidade. Já os passivos de sustentabilidade devem ser baixados somente quando a obrigação de sustentabilidade for cumprida.
Dentre outros aspectos, as instituições devem evidenciar em notas explicativas:
  • a descrição dos procedimentos contábeis referentes ao reconhecimento e à mensuração desses itens;
  • as exposições relevantes de ativos de sustentabilidade reconhecidos, segregando a sua classificação contábil;
  • o valor contábil dos passivos de sustentabilidade relevantes, segregando a parcela coberta da não coberta.  
Prazo para sugestões
Os interessados podem encaminhar sugestões até 31 de maio de 2025 por meio do formulário disponível no site do BC (“Estabilidade financeira”, “Normas”, “Consultas públicas”, “Consultas ativas”) e também no portal Participa + Brasil. As sugestões também podem ser encaminhadas para o endereço eletrônico denor@bcb.gov.br.
Não serão consideradas contribuições enviadas por outros meios ou em outros formatos.
Todas as contribuições ficarão disponíveis para consulta pelo público no site do BC.

Fonte: BC

Projeto garante a funcionário com filhos prioridade para tirar férias no mesmo período do recesso escolar

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O Projeto de Lei 362/25 garante aos pais que tenham filhos em idade escolar prioridade na concessão de férias trabalhistas em período que coincida com as férias escolares.

O texto, que está em análise na Câmara dos Deputados, inclui a medida na Consolidação das Leis do Trabalho (CLT). 

Autora da proposta, a deputada Chris Tonietto (PL-RJ) afirma que, “não raras vezes, em razão da incompatibilidade do período de férias laborais com as férias escolares, os pais precisam deixar seus filhos com parentes, em creches, colônias de férias e assemelhados, não conseguindo  aproveitar o tempo livre característico das férias para fortalecer os vínculos familiares”. 

“Da mesma forma, há a realidade de um sem número de mães-solo que não podem deixar de trabalhar e, por isso, não conseguem gozar do seu período de férias justamente por conta da incompatibilidade com as férias dos filhos”, acrescenta. 

Fonte: Câmara dos Deputados

Compartilhamento de custos em grupos empresariais: tratamento para o IBS e a CBS

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A dinâmica dos grupos empresariais e a busca por eficiência torna comum a centralização em uma única pessoa jurídica, de gastos incorridos em benefício de todos os componentes do grupo. Para a gestão de caixa e preservação do princípio da entidade, as pessoas jurídicas beneficiadas por esses gastos procedem ao reembolso para a pessoa jurídica centralizadora, observando critérios objetivos e razoáveis de rateio. São os chamados contratos de compartilhamento de custos e despesas ou, ainda, cost sharing agreements.

Há anos, o tratamento tributário desses contratos está envolto de dúvidas, com divergências interpretativas entre contribuintes e autoridades fiscais (especialmente federais, para o IRPJ, a CSLL, a Contribuição para o PIS e a Cofins, e municipais, quanto ao ISS). Com a reforma da tributação do consumo, essas dúvidas ganham um novo capítulo: haverá incidência de IBS e CBS nas operações realizadas no contexto desses contratos de compartilhamento?

Para delimitar o escopo dessa análise, este artigo não se preocupará em retomar as discussões relativas aos tributos atualmente vigentes. Isso porque os parâmetros para análise da incidência desses tributos são absolutamente distintos daqueles a serem considerados para fins de IBS e CBS. Além disso, trataremos apenas do compartilhamento doméstico, isto é, realizado entre empresas domiciliadas no Brasil.

Assim, a situação a ser analisada envolve uma pessoa jurídica que efetua gasto em benefício de outra pessoa jurídica do seu grupo econômico, e é ressarcida mediante reembolso efetuado por esta. Esses gastos podem representar pagamentos (i) a fornecedores terceirizados, como é o caso, por exemplo, de um escritório de contabilidade contratado para efetuar os registros de todas as empresas de um grupo (compartilhamento de gastos com terceiros) ou (ii) de despesas “próprias”, ou seja, com pessoas que integram seus quadros de funcionários, com infraestrutura compartilhada, com ativos adquiridos centralizadamente, etc. Como será retomado, a distinção de cada uma dessas situações será relevante para o IBS e a CBS.

Fato gerador do IBS e da CBS e contratos de compartilhamento

Para analisar a incidência do IBS e da CBS sobre contratos de compartilhamento de custos devemos voltar à distinção que já apresentamos anteriormente entre o compartilhamento de custos internos da centralizadora e aquele referente a pagamentos feitos pela centralizadora a terceiros, por conta e ordem das demais entidades do grupo signatárias do contrato.

Objetivamente, a Lei Complementar nº 214/2025 define a hipótese de incidência do IBS e da CBS como a realização (i) de quaisquer operações onerosas com bens e serviços (artigo 4º) e (ii) de certas operações não onerosas expressamente indicadas na lei (artigo 5º). Como bem se sabe, nesse contexto, “bens” abrangem aqueles materiais ou imateriais, inclusive direitos, enquanto operações com serviços são definidas como todas aquelas que não envolvem bens, conforme previsões do inciso I do artigo 3º.

Por esse aspecto, a hipótese de incidência é extremamente abrangente, superando concepções atuais que pautam a discussão sobre o compartilhamento de custos (existência de renda ou receita, prestação de serviço etc.). Nesse sentido, o parágrafo 3º do artigo 4º da Lei Complementar nº 214/2025 prevê que, para a tributação de operações onerosas, é irrelevante a forma do negócio jurídico ou a obtenção de lucro com a operação.

Diante da abrangência da hipótese de incidência, parece possível afirmar que um compartilhamento de custos e de despesas referentes a custos internos da entidade centralizadora estaria sujeito ao IBS e à CBS, mesmo que estruturado com base em mecanismos de “reembolso”. Isso porque a empresa centralizadora recebe uma “contraprestação” (reembolso) pelo “fornecimento” de bens e serviços para as demais empresas envolvidas no rateio.

No caso do compartilhamento de custos da contratação de terceiros, seria possível sustentar que a empresa centralizadora não forneceria bens e serviços, na medida em que o seu papel se resumiria à realização de pagamentos por conta e ordem das demais entidades. Nessa lógica, seriam esses terceiros os efetivos fornecedores de bens e serviços, sejam eles empregados da centralizadora (não contribuintes do IBS e da CBS) ou outras pessoas jurídicas (possivelmente contribuintes).

No entanto, vale lembrar que o parágrafo 3º do artigo 4º da Lei Complementar nº 214/2025 prevê que, para a tributação de operações onerosas, é irrelevante a forma do negócio jurídico ou a obtenção de lucro com a operação.

No caso do compartilhamento de gastos com terceiros, a centralizadora é responsável por pagar a contraprestação de um fornecimento que é destinado a outra empresa. Essa espécie de “intermediação”, apesar de não caracterizar uma prestação de serviço na acepção civilista, pode ser considerada um fornecimento em si mesmo, diante da ampla definição de “serviços” para fins de IBS e de CBS.

Apesar de esses comentários envolverem operações onerosas, também parece haver repercussão para o IBS e a CBS no que se refere aos gastos incorridos por uma pessoa jurídica em benefício das demais, ainda que não haja qualquer forma de reembolso ou que o reembolso não seja suficiente para refletir a parcela do custo que efetivamente compete à pessoa jurídica beneficiária. Isso porque o artigo 5º Lei Complementar nº 214/2025 prevê a tributação de operações entre partes relacionadas, inclusive quando não há onerosidade ou quando os valores praticados são inferiores às práticas de mercado.

A definição de partes relacionadas trazida na Lei Complementar nº 214/2025 possui clara inspiração na legislação de preços de transferência, reproduzindo as previsões observadas na Lei nº 14.596/2023. Essa inspiração também parece ter levado à exigência, no artigo 12, parágrafo 4º, inciso IV, de que as operações não onerosas (incluindo aquelas entre partes relacionadas) sejam tributadas pelo IBS e a CBS considerando como base de cálculo o “valor de mercado dos bens ou serviços” correspondente ao valor observado “em operações comparáveis entre partes não relacionadas”.

Ou seja, ainda que não houvesse cobrança entre empresas de um grupo econômico dos gastos suportadas por uma delas em benefício das demais, haveria necessidade de mensurar o “valor de mercado” desse fornecimento para apuração do IBS e da CSB devidos [1].

Até aqui, é possível concluir que qualquer compartilhamento, formalizado ou não, parece apto a ser tributado pelo IBS e CBS. Afinal, se houver reembolso, a operação será tida como onerosa, sujeitando-se às regras gerais de incidência. Por outro lado, se não houver reembolso (por exemplo, despesas incorridas em favor de outra empresa do grupo, mas não formalizadas por um cost sharing), a operação será tributada de acordo com a previsão específica voltada para operações entre partes relacionadas.

Base de cálculo do IBS e da CBS: possível não tributação de reembolsos

Em meio a esse contexto, uma previsão relacionada à delimitação da base de cálculo poderia ser utilizada para afastar a tributação do compartilhamento de custos. Trata-se do artigo 12, parágrafo 2º, inciso IV, da Lei Complementar nº 214/2025, que retira da base de cálculo do IBS e da CBS “os reembolsos ou ressarcimentos recebidos por valores pagos relativos a operações por conta e ordem ou em nome de terceiros, desde que a documentação fiscal relativa a essas operações seja emitida em nome do terceiro”.

Essa previsão deve ser analisada com cuidado. A menção inicial aos “reembolsos” ou “ressarcimentos” não deve ser confundida com uma autorização para afastar a tributação de qualquer uma dessas hipóteses. Isso porque o dispositivo legal tem um escopo bem delimitado. Sua aplicação se dá nos casos em que X realiza um pagamento para Y por conta e ordem ou em nome de Z.

Caso Z proceda com reembolso para X, esse montante não comporá a base de cálculo do IBS e da CBS, desde que a documentação fiscal relacionada às operações “seja emitida em nome” de Z. Ou seja, o requisito fixado pelo legislador complementar envolve a emissão de documento fiscal que já indique, de antemão, aquele por ordem de quem o pagamento será realizado. O que se observa, portanto, é uma previsão voltada para casos em que o pagamento de valor determinado é sabidamente realizado para quitar a obrigação de um terceiro.

Apesar de sinalizar uma possível não tributação de reembolsos, o requisito exigido não é observado, atualmente, na maior parte das situações objeto de compartilhamento de gastos com terceiros. Hoje é comum que esse terceiro emita uma nota fiscal diretamente para a empresa centralizadora, sem qualquer menção às demais empresas beneficiadas. Em geral, esse fornecedor não tem conhecimento dos critérios de rateio que serão adotados pelo grupo econômico, não havendo possibilidade de individualizar os montantes a serem atribuídos a cada empresa.

Não há dúvida de que a reforma tributária demandará alterações e ajustes em relação a diversos hábitos empresariais. Havendo possibilidade dessa individualização prévia e da emissão de documento fiscal com indicação de cada uma das beneficiadas pelo fornecimento, parece possível se valer do artigo 12, parágrafo 2º, inciso IV para evitar a tributação dos reembolsos. Apesar disso, outra situação típica de compartilhamento pode impor desafios adicionais diante do requisito detalhado acima: o compartilhamento de gastos próprios, envolvendo folha de salários e mão de obra celetista.

Nesses casos, o fornecimento do serviço pela pessoa física não está sujeito ao IBS e CBS, considerando a hipótese de não incidência evidenciada no artigo 6º, inciso I, alínea “a”. Esse fornecedor, portanto, não emitirá documento fiscal, ao menos não nos termos estabelecidos no artigo 60 da Lei Complementar nº 214/2025. Em princípio, não se mostra possível, nessa situação, atender ao requisito para afastar a tributação de reembolsos, de modo que a tributação pelo IBS e CBS prevalece.

Para além das previsões extraídas do artigo 12, também seria cogitar uma solução a partir do artigo 5º, parágrafo 7º. Nesse caso, o legislador complementar autorizaria que a regulamentação flexibilizasse “exigência de verificação do valor de mercado” nas operações não onerosas, ou de valor inferior ao de mercado, realizadas em partes não relacionadas, observados outros requisitos específicos.

Neste artigo, descabe aprofundar a análise dessa hipótese, na medida em que tratamos de arranjos de compartilhamento em que efetivamente há uma “contraprestação” (o reembolso). Além disso, mesmo que o reembolso reflita um valor inferior àquele de mercado, o parágrafo 7º não autoriza que o regulamento afaste a tributação, mas apenas que simplifique a forma de mensurar a base de cálculo. Ou seja, trata-se de previsão voltada a conformar a base de cálculo, e não a afastar a incidência dos tributos. Com isso, não havendo aplicação do artigo 12, parágrafo 2º, inciso IV, continuaria devida a tributação em relação ao montante do reembolso.

Compartilhamento e créditos da não cumulatividade

Além das questões acima, a análise da legislação de IBS e CBS demanda atenção a outro aspecto: o creditamento. Isso porque a criação desses tributos veio acompanhada de promessas de instituição de uma não cumulatividade ampla. Notadamente, o artigo 47 da Lei Complementar nº 214/2025 exige que o IBS e a CBS incidentes na operação tenham sido extintos por qualquer uma das modalidades de quitação admitidas.

Apenas enquanto não instituídos os mecanismos de split payment ou o recolhimento pelo adquirente, haverá a possibilidade de apropriar créditos com base no valor destacado em documento fiscal, conforme artigo 48. Em qualquer caso, o pressuposto para a apropriação de crédito é a sujeição ao IBS e à CBS do fornecimento dos bens e serviços que forem adquiridos.

Diante disso, a distinção apresentada entre o compartilhamento de custos da contratação de terceiros e o compartilhamento de custos internos da centralizadora também será relevante. Iniciemos a análise quanto ao creditamento por essa primeira hipótese.

Como mencionado, o fornecimento realizado por um terceiro representa, como regra, uma operação sujeita ao IBS e à CBS. Logo, no cenário inicial de adoção da reforma tributária, a empresa centralizadora que realiza o pagamento teria a possibilidade de apropriar créditos em relação ao valor do tributo destacado em nota, salvo aplicação de outra hipótese específica de limitação ao creditamento (por exemplo, bens de uso e consumo pessoal).

Mantendo o foco nas situações ordinárias, os efeitos potencialmente prejudiciais da tributação do reembolso recebido pela centralizadora seriam, em teoria, neutralizados. Isso porque o débito incidente sobre o reembolso poderia ser confrontado com o crédito obtido no documento fiscal emitido pelo fornecedor terceiro. Sem prejuízo do cumprimento de deveres instrumentais inexistentes na atualidade, não haveria impacto financeiro — em termos nominais — para a centralizadora.

Além disso, como tratado acima, a Lei Complementar nº 214/2025 apresenta uma alternativa para que o reembolso não seja, em si, tributado. No caso em que a empresa centralizadora realize pagamento para o fornecedor terceiro, mas seu documento fiscal indique cada empresa beneficiária (na proporção do rateio), o reembolso recebido não compõe a base de cálculo. Nessa hipótese de pagamento “por conta e ordem ou em nome de terceiro”, artigo 3º, inciso IV, inciso “b”, o adquirente é considerado aquele por conta ou em nome de quem o pagamento foi feito. Ou seja, o papel de adquirente seria desempenhado por cada empresa beneficiária.

Como é o adquirente aquele habilitado a apropriar crédito, seriam beneficiárias aquelas que se creditassem do IBS e da CBS destacado pelo fornecedor terceiro. Por outro lado, a centralizadora não tributaria o reembolso, mas não apuraria créditos.

Uma certa neutralidade parece ser alcançada no compartilhamento de gastos com a contratação de terceiros, por meio de diferentes alternativas a serem exploradas.

Todavia, existe outra hipótese de compartilhamento a ser analisada: aquela envolvendo os gastos internos da própria centralizadora. Nesse caso, a neutralidade apontada acima parece não ser observada, especialmente quando há rateio dos salários pagos a empregados e executivos. Isso se deve aos requisitos do creditamento apontados acima: salários pagos a pessoas físicas no contexto da relação de emprego não são tributados pelo IBS e a CBS e, consequentemente, não geram créditos.

Se, nesses casos, parece que os reembolsos serão tributados por impossibilidade de atender ao requisito formal artigo 12, parágrafo 2º, inciso IV, também é certo que a empresa centralizadora não apropriará crédito. Ao receber o rateio, apurará um débito. O confronto com créditos que mitigaria os impactos da tributação do compartilhamento não existiria. Logo, a empresa centralizadora possivelmente se veria forçada a desembolsar caixa para quitar o IBS e a CBS.

Por certo, havendo essa tributação, a empresa beneficiária que realiza o rateio poderá apropriar créditos de IBS e CBS. Ou seja, o débito da centralizadora é o crédito da beneficiária envolvida no rateio. Ainda assim, a concretização desse tratamento demandará uma modificação das políticas de gestão de caixa nos grupos econômicos, alterando dinâmicas atualmente consolidadas.

Conclusões

As questões indicadas acima buscam evidenciar que a lógica para analisar a tributação de contratos de compartilhamento de custos e despesas deverá ser modificada uma vez que IBS e CBS passem a ser exigidos. Não existe uma correlação óbvia nem necessária entre os argumentos utilizados, atualmente, em discussões relacionadas aos antecessores desses novos tributos (notadamente, PIS, Cofins e ISS).

É preciso, como em todos os demais pontos da Reforma Tributária, uma análise cuidadosa e específica da legislação de IBS e de CBS. Examinando a Lei Complementar nº 214/2025, o que se constata é que os contratos de compartilhamento envolvem potencialmente fornecimento de bens e serviços que são, em princípio, tributados pelo IBS e pela CBS.

A efetividade da tributação parece obstada apenas pelo cumprimento de requisitos formais relacionadas à emissão de documento fiscal por fornecedor cujos bens e serviços serão rateados no grupo econômico. Certas situações atuais, no entanto, não demonstram viabilidade no cumprimento desse requisito, tal como se observa em relação ao rateio de gastos com folha de salários.

Sem prejuízo de todas as colocações acima, é importante destacar que o creditamento amplo de IBS e de CBS disciplinado no artigo 47 da Lei Complementar nº 214/2025 pode minimizar os efeitos prejudiciais da tributação de contratos de compartilhamento. Afinal, eventual recolhimento desses tributos realizado pela empresa centralizadora permitiria a apropriação de créditos pela empresa que procede ao reembolso. Naturalmente, esse cenário impõe novos desafios em relação à gestão de caixa nos grupos empresariais, além de gerar ambivalências no período de transição da reforma tributária.

Isso porque as discussões apresentadas acima se somarão, ao menos temporariamente, aos debates já enfrentados pelos contribuintes em relação ao PIS, Cofins e ISS. Logo, ao revisar estruturas e procedimentos, será preciso considerar os reflexos tanto para tributos antigos quanto para tributos novos.

Este artigo apresenta uma primeira aproximação quanto a esse relevante tema. Para além da necessária diferenciação entre formas de compartilhamento (gastos próprios ou com terceiros), ainda é preciso analisar uma série de outras previsões da Lei Complementar nº 214/2025. Com sorte, teremos contribuído para lançar luz a essas novas questões que a reforma tributária trouxe consigo.

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[1] Outra discussão relevante é a seguinte: a exigência de mensuração da base de cálculo a partir de valores de mercado é aplicável a toda e qualquer operação entre partes não relacionadas? Essas questões merecem uma avaliação específica, a ser oportunamente apresentada.

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